« Le dépôt d’un permis de construire ne constitue pas le préalable à une démarche d’autorisation d’urbanisme, il doit en réalité en être l’aboutissement[1]Moutarde N. (2022). « La Ville de Paris dévoile sa méthode de pré-instruction des permis de construire », Le Moniteur, 16 février. [En ligne ». C’est ainsi qu’Emmanuel Grégoire, premier adjoint à la mairie de Paris en charge de l’urbanisme, présente, le 15 février 2022, la nouvelle politique de gestion des relations pétitionnaires-collectivité concernant la délivrance de permis de construire sur des projets de plus de 500 m² de surface de plancher. Cette affirmation participe à la consécration publique, en amont de tout dépôt d’une demande de permis, d’un essor du recours à l’étape de négociation entre personne publique et porteur de projet. Cette temporalité de l’urbanisme située hors des temps du droit vient requestionner ceux-ci dans la mise en application de la planification urbaine, à lire au regard de « certaines pratiques mises en œuvre par les collectivités compétentes en marge de ce que prévoit ce code » (Noguellou, 2024[2]Noguellou R. (2024). « L’analyse du permis de construire par la Cour des comptes », Revue de Droit Immobilier, n° 12, p. 601‑607.).

L’articulation entre les instruments (Lascoumes et Le Galès, 2005[3]Lascoumes P, Le Galès P. (2005). Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po. [En ligne) que sont les plans locaux et les autorisations d’urbanisme peut se lire comme un aller-retour constant entre les temps de la définition stratégique et de l’opération (Guelton, 2014[4]Guelton S. (2014). Gérer l’aménagement urbain, Rennes, Presses universitaires de Rennes. [En ligne). Appliqués à l’action publique urbaine, ces cadrages temporels viennent questionner les problématiques auxquelles se frottent les collectivités à l’échelle de l’opération. Celles-ci sont liées à l’épuisement d’un modèle d’urbanisme de plan, dans un contexte de bouleversement des temporalités de l’action publique (Pinson, 2009[5]Pinson G. (2009). Gouverner la ville par projet : urbanisme et gouvernance des villes européennes, Paris, Presses de Sciences Po. [En ligne) autant que d’un accroissement des tensions économiques dans la manière de conduire les temps de la négociation dans la production de l’urbain (Piganiol, 2018[6]Piganiol M. (2018). « Négocier à temps. Les stratégies temporelles des politiques foncières », dans Marrel G, Payre R, Temporalité(s) politique(s), Paris, De Boeck Supérieur, p. 149‑163. [En ligne). De même, si les temporalités de l’action publique ont déjà été saisies au travers du prisme du projet urbain durable, les recherches menées ont pu éclairer ces temps de l’action. Elles ont notamment révélé comment la coconstruction autour des projets se fait au travers d’une pluralité de temporalités et d’acteurs, sans forcément mettre en action une pensée du temps dans le projet (Mallet et Zanetti, 2015[7]Mallet S, Zanetti T. (2015). « Le développement durable réinterroge-t-il les temporalités du projet urbain ? », VertigO : la revue électronique en sciences de l’environnement, n° 15/2. [En ligne).

Mais saisir les processus de production de l’urbain se lit également dans les recompositions d’acteurs et de pratiques professionnelles (Arab et al., 2020[8]Arab N, Bonnefond M, Dris Y, Lefeuvre MP, Miot Y. (2020). « La production de la ville au prisme de ses acteurs et de leurs activités : des recompositions à explorer », dans Adisson F et al. (dir.), Pour la recherche urbaine, Paris, CNRS Éditions, p. 293‑311. [En ligne). Si cette recomposition a pu être caractérisée en trois mouvements de la production urbaine (Arab et Dang Vu, 2020[9]Arab N, Dang Vu H. (2020). « Acteurs et systèmes d’acteurs de la production de la ville, quoi de neuf ? », Riurba, n° 8), elle a lieu aussi concernant les sphères d’échange autour du jeu de la règle urbaine (Bourdin, Lefeuvre et Melé, 2006[10]Bourdin A, Lefeuvre MP, Melé P. (2006). Les règles du jeu urbain : entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie.). Tout d’abord, le temps de la rédaction des documents d’urbanisme est un espace de négociation des règles locales. Ces phases de réalisation et de modification des documents d’urbanisme jouent le rôle de médium dans le cadre de l’action collective négociée autour de la production de l’urbain (Melot, 2016[11]Melot R. (2016). « Réglementer la ville périurbaine : choix politiques locaux et registres de justification », Revue française de sociologie, n° 57(4), p. 711‑734.). Toutefois, s’il peut être le premier temps d’interaction entre porteurs de projet et collectivités, ce cadre d’échange persiste à l’échelle du droit individuel à bâtir. La cristallisation des enjeux autour de cette fabrique négociée de l’urbain s’est en effet progressivement décalée à l’étape de la phase d’instruction dans le cadre de la densification spontanée (Idt et Pellegrino, 2018[12]Idt J, Pellegrino M. (2018). « Les acteurs publics face à la densification spontanée : une comparaison franco-italienne », dans Léger JM, Mariolle B, Densifier, dédensifier : penser les campagnes urbaines, Marseille, Parenthèses, p. 41‑53.), permettant aux collectivités d’influer sur les typologies de logements, leur nombre, leur architecture. Cette étape devient un jeu d’opportunités ou de contraintes entre professionnels de l’immobilier et acteurs publics (Maurice, 2014[13]Maurice R. (2014). « Politiques foncières locales et dynamiques de promotion immobilière : le marché du logement neuf dans l’agglomération lyonnaise », thèse de doctorat, Grenoble. [En ligne). Elle est renforcée par une écriture règlementaire des documents d’urbanisme plus flexible et mobilisant des notions adaptables par les services dans la justification de la décision individuelle délivrée en application de la règle locale (Lindblad, 2020[14]Lindblad J. (2020) « Planning contexts: Bureaucracy and rule relations in French urbanism », Stockholm, KTH Royal Institute of Technology, [En ligne]. Jenny Lindblad développe à ce sujet dans sa thèse la manière dont la notion de « contexte » est utilisée de manière politique par les services instructeurs et les élus locaux dans la délivrance des autorisations d’urbanisme (Lindblad J. (2023). « Planning context: Flexible plans and mayoral authority in French urban planning », Environment and Planning: Society and Space, n° 41(4), p. 615‑636)).

Nous nous situons ici hors des temps de l’intervention en projet, préférant étudier la gestion quotidienne des méandres de l’application de la planification et regarder l’urbanisme « sur mesure » (Roy, 2018[15]Roy E. (2018). « Urbanisme sur mesure, urbanisme en mesure », dans Baudelle G, Les nouvelles fabriques de la ville : objets, référentiels et méthodes, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 165‑176.), en actes. Si l’on rejoint la thèse que « le droit est de plus en plus l’instrument d’un temps court de l’action » (Commaille, Simoulin et Thoemmes, 2014[16]Commaille J, Simoulin V, Thoemmes J. (2014). « Les temps de l’action publique entre accélération et hétérogénéité », Temporalités. Revue de sciences sociales et humaines, n° 19. [En ligne) alors, appliquée à l’instruction des autorisations d’urbanisme, une telle analyse permet de s’intéresser à la gestion par l’action publique locale d’un temps standardisé, dépendant d’un cadre règlementaire défini dans les articles du Code de l’urbanisme et par la jurisprudence. Le rapport à ces procédures est également contraint par la multiplicité des normes et des temps, conduisant souvent à une gestion stratégique du temps par les agents administratifs (Barral et Guillet, 2022[17]Barral S, Guillet F. (2022). « Temps de la nature, temps de la procédure. Conflit de temporalités dans le droit de l’environnement », Droit et société, n° 111(2), p. 305‑318.). La recherche menée sur l’application du droit de l’environnement par les agents de l’Etat déconcentré offre une première perspective sur les manières dont l’inadéquation entre objectifs de politique publique et moyens alloués entraine un « usage stratégique du temps et sa maîtrise » face à l’accélération des dossiers et les jeux territoriaux de pouvoir économique entre acteurs publics et privés (idem). Dans cette continuité, invitant à dépasser une vision positiviste du droit de l’urbanisme, nous entendons questionner le temps non seulement dans son articulation avec le droit mais également par l’agencement sociotechnique dans lequel il s’inscrit.

Cet article a pour but d’étudier les ajustements de l’administration locale face à la gestion temporelle de la mise en œuvre des plans locaux d’urbanisme intercommunaux, par l’étude de la délivrance des autorisations d’urbanisme en contexte métropolitain. Quelles distinctions existe-t-il entre le « pays légal » et le « pays réel » (Demazière et Desjardins, 2016[18]Demazière C, Desjardins X. (2016). « La planification territoriale stratégique : une illusion nécessaire ? », Riurba, n° 2) dans la mise en application de l’attribution du droit des sols par les collectivités locales ? De quelles marges de manœuvre les instructeurs sont-ils dotés pour la mise en application des documents d’urbanisme ? Comment les services instructeurs gèrent-ils les multiples temporalités de la production quotidienne du droit individuel à bâtir ? Les ajustements déployés impactent-ils les justifications apportées aux porteurs de projet ?

Nous nous intéresserons à la manière dont les services municipaux du droit des sols s’adaptent, dans leur gestion quotidienne de l’encadrement de l’évolution du diffus[19]Nous entendons, par secteur « diffus », la production urbaine située hors des contextes de pilotage direct des opérations par les collectivités publiques (soit hors ZAC, OAP…)., à des temps contraints, face à une constellation plurielle d’acteurs privés et encadrés par une règlementation nationale. Loin d’une vision administrativiste de ce travail, résumant l’acte de délivrer des autorisations d’urbanisme à une simple automaticité en application d’un document d’urbanisme, nous développerons une étude de l’interaction administrative en prêtant attention au contexte de délivrance de la décision.

La présentation de ces résultats est le fruit d’une enquête ethnographique (Arborio et Fournier, 2021[20]Arborio AM, Fournier P. (2021). L’observation directe, 5^e éd., Malakoff, Armand Colin. ; Beaud et Weber, 2010[21]Beaud S, Weber F. (2010). Guide de l’enquête de terrain : produire et analyser des données ethnographiques, Paris, La Découverte.) réalisée dans les services d’instruction du droit des sols des métropoles de Nantes (septembre 2022 à juin 2023) et Rennes (décembre 2022 à février 2023). Sur le territoire de Nantes Métropole, l’immersion a permis d’observer de manière non participante trois services municipaux : les communes de Bouguenais, Rezé et Vertou. Pour la métropole rennaise, l’enquête a eu lieu dans le service d’urbanisme règlementaire mutualisé entre la ville de Rennes et Rennes Métropole. Ainsi, nous y retrouvons tant des instructeurs en charge de la commune de Rennes, que d’autres délivrant des avis pour le compte des autres communes de la métropole, celles-ci gardant la compétence de signer les autorisations. Nous avons pu y observer l’instruction au travail, accordant une attention égale aux travailleurs et à leurs instruments techniques (ordinateurs, papiers, cartes, etc.). L’intérêt de venir étudier l’instruction en pratique est de s’immerger dans « le nécessaire examen des temps et rythmes des actes, c’est-à-dire de la réalisation pratique de l’action collective finalisée » (Lussault, 2001[22]Lussault M. (2001). « Temps et récit des politiques urbaines », dans Paquot T, Le quotidien urbain, Paris, La Découverte, p. 145‑166 [En ligne). Cela permet, dans une approche pragmatique, de suivre la circulation des documents papiers (Hull, 2012[23]Hull MS. (2012). Government of paper: The materiality of bureaucracy in urban Pakistan, Berkeley, University of California Press.) organisant l’administration, et d’accéder aux différentes scènes formelles et informelles de fabrique de la décision. Nous avons complété ces observations par une série d’entretiens semi-directifs (n = 45) avec des agents des services du droit des sols (instructeurs, responsables, etc.) et d’autres services des collectivités étudiées. Ces entretiens ont pu avoir lieu au cours de l’immersion dans les services, afin de mettre en résonance l’observation avec les discours tenus par les enquêtés sur leur pratique de l’instruction.

L’organisation française de la délivrance des droits à bâtir

L’organisation de l’instruction en vigueur a son origine dans la réforme issue du décret du 5 janvier 2007 mettant en application l’ordonnance du 8 décembre 2005. Elle a permis d’harmoniser les différentes autorisations d’urbanisme en les concentrant dans le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir et la déclaration préalable. Le droit de l’urbanisme ne faisant pas défaut aux vagues de codification du droit français, l’ensemble des règles applicables à ces autorisations sont inscrites dans le Code de l’urbanisme (Livre IV). Depuis les lois de décentralisation, la compétence initiale de signature et de responsabilité vis-à-vis des autorisations d’urbanisme a été principalement attribuée aux maires. Toutefois, celle-ci peut être déléguée, avec ou sans transfert de compétence de signature, soit à des collectivités voisines ou EPCI, soit à l’État pour des communes de moins de 10 000 habitants faisant partie d’EPCI regroupant moins de 10 000 habitants. Enfin, la loi ELAN a également ouvert la délégation de l’instruction, sans pouvoir de signature, a un ou plusieurs prestataires privés.

L’organisation de l’instruction est un équilibre théorique entre « respect du droit de propriété et de l’égalité de traitement entre usagers » (Jacquot, Priet et Marie, 2025, p. 1210[24]Jacquot H, Priet F, Marie S. (2025). Droit de l’urbanisme, 10^e éd. Paris, Dalloz.). Loin d’être une simple formulation d’objectifs du droit administratif français, cette double articulation va déterminer le contenu évolutif de l’encadrement de la procédure de délivrance de ces autorisations, entre cadrage législatif et précisions jurisprudentielles[25]Le sens large de la notion de jurisprudence est préféré ici, c’est-à-dire « l’ensemble des décisions concordantes rendues par les juridictions sur une même question de droit » (Guinchard S, Debard T. (2025). Lexique des termes juridiques, 33e éd., 2025‑2026, Courbevoie, Lefebvre Dalloz).. L’encadrement des délais accordés à l’administration locale pour répondre aux demandes des pétitionnaires s’est progressivement réduite face aux tensions dans la production du logement[26]Le décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 vient en effet réduire les délais légaux d’instruction dans le cas de croisements entre droit de l’urbanisme et législations voisines (ERP, réserves naturelles, sites classés…).. Ils sont inscrits dans le Code de l’urbanisme et ne peuvent être déterminés uniquement par une organisation territoriale. La procédure d’étude de la demande est déterminée en fonction des configurations institutionnelles (instruction communale, métropolitaine, etc.), des secteurs concernés (patrimonial, inondable, etc.), et du type de projet déposé (maison individuelle, collectif, ERP, etc.).

Les deux terrains étudiés dans le cadre de cet article ont gardé une compétence communale de la délivrance du droit des sols mais ont délégué la compétence d’élaboration des documents d’urbanisme (PLUi) à l’intercommunalité. Toutefois, à la différence de Nantes, Rennes Métropole est dotée d’un service métropolitain d’instruction du droit des sols permettant aux communes hors ville-centre de recevoir un soutien technique dans l’écriture d’arrêtés de droit des sols. Ces instructeurs mutualisés à l’échelle métropolitaine délivrent donc des propositions d’autorisation pour 40 communes sur les 43 du territoire[27]Nous nous concentrerons ici, dans le cadre de l’enquête rennaise, sur le service instructeur commun entre instructeurs mutualisés à l’échelle métropolitaine et instructeurs de la ville de Rennes. Nous n’insisterons pas sur la réception communale des propositions d’arrêtés métropolitains..

Les coulisses de guichets de l’urbanisme[28]Nous renvoyons ici à la notion de « guichet » longuement étudiée en sociologie de l’action publique. Dubois V. (2010). « Politiques au guichet, politique du guichet », dans Borraz O, Guiraudon V, Politiques publiques 2, Presses de Sciences Po, p. 265‑286. [En ligne mettent en scène des agents administratifs qui, par leur activité principale, sont en contact avec une pluralité de pétitionnaires. Si la majorité des cas étudiés concernent des petites opérations (transformation du bâti existant, extensions, annexes, construction de maisons individuelles), les interlocuteurs au guichet sont variés : promoteurs, architectes ou géomètres mandatés par des particuliers-propriétaires, particuliers sans accompagnement technique, etc. Pourtant, les conclusions tirées de la majorité des observations traversent les modes d’interaction entre interlocuteurs au guichet (la distinction sera faite le cas échéant).

Dans une première partie, nous étudierons les tensions qui dominent le quotidien de l’instruction, entre charge de travail, échéances procédurales et complexification des politiques urbaines. Puis nous mettrons en lumière les ajustements opérés par les agents pour négocier les décisions, en jouant avec les temporalités du droit – ou en s’en affranchissant.

Instruire le droit des sols, une gymnastique administrative

Répondre à la charge de travail

Étudier l’instruction communale traduit une évolution de ce guichet de délivrance du droit des sols. Le rôle initial reste celui de l’accueil du flux des demandes et renseignements, en horaire d’ouverture en mairie (qui, dans le cas de nos terrains d’enquête en commune, a majoritairement été transformé depuis 2020 en accueil sur rendez-vous). Pourtant, dans le cas de la ville de Nantes, le rôle des agents administratifs est par exemple divisé entre ces temps de guichet avec le public, les réunions de projet et l’instruction règlementaire en soit : « Il y a plusieurs problématiques. Il y a la charge : un instructeur, il a énormément de dossiers. Sachant qu’il reçoit le public de 8h30 à 12h, que derrière, il a un paquet de réunion sur les dossiers stratégiques. Donc le métier s’est complexifié, là où, avant, on arrivait à gérer. Avant, on recevait 150 personnes par jour, on en reçoit 350 par jour. Donc on a quand même un accroissement du public qui est très fort, une demande qui est plus forte » (Sarah[29]Les noms des enquêtés sont anonymisés., responsable de l’urbanisme règlementaire, Ville de Nantes).

L’accroissement du public demandeur se cumule également, depuis le 1^er janvier 2022, avec l’arrivée de la dématérialisation, entrainant un dépôt numérique d’une partie des demandes d’autorisation d’urbanisme. Si sa mise en application ne fut pas immédiate selon les communes observées, on note toutefois une augmentation continue du nombre de dossiers instruits en dématérialisé[30]En 2022, sur le territoire de Nantes Métropole, si 50 à 60 % des dossiers instruits par les communes sont dématérialisés, cela concerne essentiellement les déclarations administratives informatives (certificats d’urbanisme et déclarations d’intention d’aliéner). Par exemple, pour la commune de Rezé, seuls 34 % des PC et 20 % des DP furent instruits de manière dématérialisée sur l’année observée.. Entre la réception du public, le traitement administratif des dossiers (réunions de service ou avec les partenaires associés, étude juridique et urbanistique des demandes, etc.) et la quantité d’autorisations délivrées par instructeur, la compression des temps juridiques consacrés à chaque dossier restreint le temps attribué à l’étude des cas.

Par ailleurs, dans le cas des services mutualisés de Rennes Métropole, le travail se heurte aux injonctions de quantification du temps de travail passé sur chaque « dossier[31]La quantification se traduit dans une affectation d’une durée moyenne par dossier traité selon leur valeur administrative (permis de construire, déclaration préalable, avant-projet) afin d’évaluer le temps de travail des agents. Toutefois, cette évaluation n’est pas liée avec le travail réel investi par les instructeurs (appels téléphoniques, mails, sorties de terrain, rendez-vous pétitionnaires, etc.). ». Or cette exigence rencontre l’irréalité de la juste qualification du temps passé à répondre à la charge de travail : « Tu as beaucoup plus de DP [déclarations préalables] que de permis. Les gens, quand ils n’ont pas les moyens d’acheter une maison neuve, par contre, ils ont les moyens de faire une extension. (…) Et c’est pour ça, les statistiques… ça ne veut rien dire. Moi, je préfère avoir 654 dossiers et une augmentation du nombre de dossiers, si ce sont des DP. Moi, ça ne me dérange pas de faire 50 DP de plus, si j’ai 100 PC [permis de construire] de moins. Parce que ce qui me prend du temps, c’est les PC » (Marc, responsable de secteur droit des sols, métropole de Rennes).

S’adapter aux échéances procédurales

La charge de travail à laquelle doivent répondre les services instructeurs se lit au regard des impératifs temporels auxquels ils font face dans l’action. Ces impératifs entrainent les agents dans un travail de gymnastique gestionnaire entre temps courts et temps longs de l’action urbaine[32]Si la question des « temps longs » (gestion diachronique du territoire par l’action publique, archivage et ordonnancement historique des autorisations passées…) ne sera pas évoquée dans cet article, nous situons les temps courts dans ceux du droit et de l’organisation administrative.. Plus que de servir d’indicateurs, ces délais donnent lieu à une course contre la montre dans le traitement du dossier, au risque de délivrer tacitement une décision de la collectivité si ceux-ci ne sont pas respectés. En plus de cette contrainte temporelle, les agents doivent également faire face aux délais internes découlant de l’organisation infrastructurelle de leur collectivité : « Quand t’as un dossier à trois mois, si c’est un petit détail, t’as le temps de le corriger. Mais quand c’est une déclaration préalable où t’as qu’un mois d’instruction… nous, quand on l’ouvre, généralement, il reste une semaine d’instruction. Donc le temps de le passer à [l’architecte-conseil], le temps que les gens le modifient, on n’a pas le temps » (Samuel, instructeur du droit des sols, et Justine, instructrice, ville de Rennes).

Ce témoignage illustre spécifiquement la difficulté qu’entraine la complexification administrative de services instructeurs mutualisés confrontés à la chaine infrastructurelle à travers laquelle passent les dossiers avant d’arriver en pile sur leur bureau. Cette situation est commune aux terrains enquêtés mais intensifiée à l’échelle métropolitaine où les étapes infrastructurelles sont plus nombreuses qu’à l’échelle communale. Du dépôt au guichet d’accueil de la métropole jusqu’au bureau de l’agent, le dossier traversera les mains des agents administratifs en charge de l’étiquetage et de l’enregistrement des pièces complémentaires au dossier (plans, études techniques, etc.), et des chefs de service évaluant le niveau de sensibilité de l’affaire. Il attendra ensuite la réunion de service où il sera collectivement étudié et distribué à l’instructeur référent. À cette étape, un travail de rationalisation et d’identification des temps de l’instruction sera opéré, permettant une gestion efficace du dossier selon son avancée dans le traitement administratif : « Je les classe par date limite d’instruction. Et en fonction des dates, je vois ce qui est urgent à faire ou pas, et avec un classement par couleur en fonction de ce qu’il faut faire ou pas. Donc en vert, tout est OK, il ne me reste plus qu’à sortir le dossier. En orange, ce qui pose problème. Et tous ceux qui sont en blanc, c’est les dossiers que je n’ai pas encore vus, qu’on a répartis, par exemple, la semaine dernière. En jaune, ceux où on attend l’avis d’un service extérieur, où là je ne peux pas faire grand-chose, j’attends l’avis extérieur, et une fois que je le reçois, je peux avancer et sortir le dossier. Donc là, c’est vraiment une gestion en fonction des urgences, des dates limites » (Adrien, instructeur, ville de Vertou).

Intégrer la complexification
des politiques publiques

L’instruction du droit des sols est un réceptacle de différentes politiques publiques qui touchent à l’aménagement de l’espace. Si elle n’est, d’un point de vue juridique, que la traduction des règles hiérarchiquement supérieures et inscrites dans le PLU(i), l’agencement sociotechnique de ces règles de droit n’est pourtant pas systématiquement traduit dans une écriture transversale et synthétique. Sa traduction administrative se retrouve donc dans la nécessité d’inscrire un ensemble de normes dans l’arrêté publié par les services et donnant droit à construire, mais aussi dans la nécessaire consultation d’une pluralité de services administratifs dont les avis déterminent la prise de décision finale : « On a quand même du temps chronophage en cours d’instruction, parce qu’on est une métropole, qu’on maitrise plein de politiques différentes et qu’il y a plein d’acteurs. Même si on cadre le côté réglementaire du PLUi, à un moment donné, on a aussi des interactions avec l’assainissement, l’électricité, avec la voirie… » (Chrystèle, directrice du service du droit des sols, métropole de Rennes).

En effet, dans le début de la chaine d’instruction d’un permis, on pourra retrouver la consultation de services habitat (logement social, surface des logements, suivi du PLH), de services techniques de la collectivité (règlementation des accès, du réseau eau/électricité, du risque inondation, de l’assainissement, etc.), de services environnement (valeur de l’arbre), mais aussi de partenaires extérieurs tel le SDIS (sécurité et incendie) ou l’ABF (protections patrimoniales). Pour certains secteurs (ex : patrimoine, risques inondation), les servitudes d’urbanisme amenant à recueillir des avis extérieurs à la collectivité permettent une majoration du délai d’instruction (entre 2 et 5 mois). Mais, prolongement des délais ou non, la nécessaire sécurisation juridique du permis délivré et du projet en découlant amène les instructeurs à un travail interservices permanent.

Pour les villes-centre des métropoles, cette course contre la montre pour réunir l’entièreté des analyses techniques sur une même opération est également associée à une vigilance politique de la part des chefs de service sur les dossiers traités. En effet, la sensibilité d’opérations légères (extension, surélévation, etc.) dans un tissu urbain diffus décuple l’attention portée à des petits dossiers (déclarations préalables, permis de construire de maisons individuelles). Dès lors, la gestion administrative du dossier et l’étape de visa par le chef de service raccourcissent les délais impartis à l’instruction : « Parfois, on reçoit les dossiers quinze jours, trois semaines après le dépôt, donc ça nous met un peu dans la merde. (…) Parce que c’est nous qui lançons les consultations, par exemple des services extérieurs. Déjà, rien que le temps que le dossier arrive jusqu’au service consulté, on sait qu’on est déjà hors délai » (Léa, instructrice, ville de Nantes).

L’agent se retrouve donc face à une double difficulté : d’une part, faire face aux délais tout en consultant l’entièreté des services concernés par la demande, de l’autre, mettre en discussion et traduire l’ensemble des retours techniques sur le dossier au sein du document synthèse, soit l’autorisation d’urbanisme délivrée. Cette difficulté est décuplée sur les deux terrains d’enquête nantais et rennais, par un manque d’association des services instructeurs à la rédaction des PLUi. Les services planification correspondent directement avec les directeurs de service droit des sols, sans associer les agents aux étapes de rédaction de la norme locale en vue de son application à l’échelle du droit des sols. Ainsi, l’appropriation de la règle se fait sur le tas, dans l’application casuistique des dossiers. Cet éloignement à l’esprit de la règle ne facilite pas l’autonomie des agents dans le travail.

Négocier la décision :
les ajustements autour des temps du droit des sols

La traduction de la démultiplication des enjeux publics de la planification vers l’opérationnel provoque donc une accélération des procédures administratives (Barral et Guillet, 2022[33]Op. cit.), ce qui entraîne un raccourcissement du temps administratif disponible pour faire décision autour du cas présenté. Dès lors, on observe une série d’ajustements déployés au sein de l’instruction, entre postures individuelles d’agents et fonctionnement organisationnel. Le premier ajustement majeur que nous souhaitons évoquer est la manière dont l’utilisation des temps du droit permet de faciliter la négociation entre l’administration et le demandeur, permettant à celle-ci de négocier avec le droit (Aust, 2009[34]Aust J. (2009). « Négocier avec le droit, négocier autour du droit », Droit et société, n° 71(1), p. 181‑201.). Le second ajustement est l’accroissement du recours aux temps extra-juridiques de l’instruction (l’avant-projet) pour permettre une négociation préalable à toute règle de droit entre action publique et pétitionnaires (Idt et Pellegrino, 2018[35]Op. cit. ; Maurice, 2013[36]Maurice R. (2013). « La règle de droit comme ressource au service des acteurs du développement urbain », Géocarrefour, Association des amis de la Revue de Géographie de Lyon, n° 88(3), p. 195‑206.).

Utiliser les temps du droit
pour maitriser les processus décisionnels

Les outils du droit dur et le jeu avec la règle sont des leviers pour les agents administratifs permettant de conduire la constitution progressive de la décision individuelle délivrée aux demandeurs de droits à bâtir (Lascoumes, 1990[37]Lascoumes P. (1990). « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », L’Année sociologique, n° 40, p. 43‑71. ; Maurice, 2013[38]Op. cit.). Recourir à leur force normative permet de dépasser la contrainte temporelle pour garantir un contrôle de la mise en application de la décision par le pétitionnaire, s’affranchissant du formalisme distancié d’un arrêté trop vite lu pour préférer un contact individuel avec le pétitionnaire. Les instructeurs mobilisent le recours aux temps du droit pour [tenter d’] « imposer leurs stratégies et leurs cadres temporels à l’action » (Blanck, 2016[39]Blanck J. (2016). « Gouverner par le temps. Cadrages temporels du problème des déchets radioactifs et construction d’une irréversibilité technique », Gouvernement et action publique, n° 5(1), p. 91‑116.) en maîtrisant l’arène d’échange autour de la décision individuelle. Nous illustrerons cela par deux exemples : l’utilisation de la délivrance tacite des dossiers et la procédure de l’incomplétude.

Tout d’abord, on note une utilisation occasionnelle, dans les services observés, de la création de décisions « tacites » pour fluidifier la délivrance d’autorisations d’urbanisme mineures (déclarations préalables). En effet, si à l’échéance du délai d’instruction, nulle opposition à l’intention de réaliser des travaux n’a été rendue par l’administration, l’absence de réponse vaut pour accord[40]Sauf exceptions listées à l’article R424-2 du Code de l’urbanisme.. Ce recours à une délivrance de droit silencieuse est le fruit d’une hiérarchisation des enjeux présents dans chaque demande d’autorisation par les agents. Les délais ne sont, en l’occurrence, pas systématiquement une variable d’ajustement ni marqueurs d’autonomie administrative (Baudot, 2015[41]Baudot PY. (2015). « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? », Revue des politiques sociales et familiales, n° 119(1), p. 5‑18.). Courir après la montre entraîne donc l’élimination des opérations ne méritant pas production d’un arrêté individuel.

Le deuxième outil massivement mobilisé par les services instructeurs est l’incomplétude.  Cet outil juridique permet de rallonger les délais d’instruction pour les autorisations d’urbanisme s’il est déclenché durant le premier mois après enregistrement de la demande[42]Voir les articles R423-38 et suivants du Code de l’urbanisme.. L’administration exige alors d’autres pièces complémentaires, absentes du dossier initial. Le délai d’instruction est interrompu pendant trois mois ou jusqu’à remise des pièces demandées. Toutefois, celles-ci doivent faire partie de la liste inscrite dans le Code de l’urbanisme[43]La liste exhaustive des pièces potentiellement exigibles prévues dans les 35 articles ne sera pas retranscrite ici. Voir les articles R431-13 à R431-33-2 du code.. Une demande de pièce extérieure à la liste prévue par le code est illégale et ne vaut pas interruption du délai d’instruction[44]Selon la décision du Conseil d’État du 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herbain, n° 454521.. En pratique, ce mécanisme règlementaire est très régulièrement utilisé sur des bases légales variées, afin d’allonger le temps de traitement du dossier par les services : « On court après le temps et, en fait, on fait énormément d’incomplets, parce que ça nous permet de bloquer les délais, et [comme ça] on est sûr de pouvoir consulter tout le monde. Parfois, on trouve des incomplets un peu sortis de derrière les fagots pour gagner du temps » (Léa, instructrice, ville de Nantes).

Cette utilisation de l’incomplétude peut donc parfois se faire sur des bases illégales, jouant avec les marges de la liste prévue par le Code de l’urbanisme ainsi qu’avec un droit parfois trop complexe pour être saisi par les pétitionnaires. C’est par exemple le cas de Nantes Métropole et de la gestion des eaux pluviales. Un document est systématiquement demandé pour tout projet créant ou étendant une surface de plus de 40 m², devant justifier une gestion des eaux pluviales à la parcelle. Ce document, le PGEP[45]Plan de Gestion des Eaux Pluviales. Pour une analyse croisée entre politique de gestion des EP et écriture de la règle d’urbanisme locale, voir la récente thèse de Saray Chavez (Chavez Colmenares SV. (2024). « Quand les PLU(i) régulent la pluie : évaluation du potentiel des Plans Locaux d’Urbanisme pour intégrer la gestion des eaux pluviales à la source : le cas de Nantes Métropole », Thèse de doctorat, Compiègne [En ligne, n’est pas prévu par le Code de l’urbanisme et est donc illégalement demandé. Toutefois, l’inscription de cette politique publique dans le PLUi amène les services à systématiquement demander cette pièce si elle n’est pas fournie au dossier initial. Cette nécessité permet aux services instructeurs de gagner du temps dans le traitement du dossier[46]La situation, semble-t-il récurrente pour les services instructeurs de collectivités, a récemment conduit la jurisprudence administrative à rendre explicitement obsolètes les délais d’instruction allongés issus de demandes illégales de pièces complémentaires, ouvrant le risque d’une multiplication de survenants d’autorisations tacites (Soler-Couteaux P. (2024). « L’instruction des autorisations d’urbanisme ou le risque du permis furtif », Revue de Droit Immobilier, n° 12, p. 608‑614)..

Outre servir les intentions du service et gagner du temps de traitement administratif, cette procédure peut également permettre de créer un espace de discussion avec le pétitionnaire pour mieux revoir à la marge les projets déposés et corriger certaines exigences de la collectivité à leur égard : « Parce que les gens aussi nous disent : “Vous n’avez pas vu, en fait, à telle époque, c’était là, si on tourne dans la rue, c’était gris et tout ça. Est-ce qu’on ne peut pas repenser [la règle] ? Nous, on aimerait bien avoir nos fenêtres noires”. Bah non, au départ, l’architecte aura dit blanc. Et finalement, il va se dire, “bon, allez, on va trouver un gris un peu plus clair qui va avec la pierre dans ce secteur”. Et finalement, par rapport à avant, maintenant, on est plus sûr de la négociation » (Justine, instructrice, ville de Rennes).

Agir hors des temps du droit 
pour faciliter la négociation

Peinant à répondre aux impératifs règlementaires des délais d’instruction, les services tendent à augmenter significativement le recours à des temps d’interaction « a-juridiques ». Ces espaces d’échange entre porteurs de projet et service instructeur s’inscrivent dans un travail du « faire confiance » (Bourdin, Lefeuvre et Melé, 2006, p. 34[47]Op. cit.). Cela permet à la collectivité de regagner une certaine maitrise du cadre de négociation facilitant l’application de sa décision à venir : « Quand on est sur la phase avant-projet, à les écouter sur ce [dont] ils ont envie, à leur donner des conseils sur ce qui pourrait être réalisé (…), les gens sont plus ouverts. Quand le dossier est déposé, c’est déjà beaucoup plus délicat. Parce qu’en fait, quand le dossier est déposé, la plupart du temps, c’est les constructeurs qui l’ont fait, qui ont déjà commandé les menuiseries, par exemple » (Bénédicte, instructrice, ville de Vertou).

« Avant-projet », « pré-instruction », « permis d’étude », « faisabilité »[48]Pour faciliter la lecture, nous nous limiterons dans cette partie à l’utilisation de l’expression « avant-projet ». L’ensemble de ces expressions, relevées dans les différents services enquêtés, désignent le temps d’échange entre l’administration et le pétitionnaire, préalable au dépôt de toute autorisation d’urbanisme., ce temps d’échange, aux qualifications variant selon les administrations, préalable aux procédures de délivrance des autorisations d’urbanisme, s’institue progressivement comme « préprocédure officieuse[49]Expression reprise du rapport public thématique de la Cour des Comptes « La délivrance des permis de construire. Un parcours complexe dans un cadre instable », septembre 2024, p. 63. » dans les services. L’importance de cette étape de pré-instruction comme gain de temps de travail et de sécurisation du dossier lors de l’instruction se traduit également dans son enregistrement numérique dans les logiciels de gestion internes aux services, notamment dans les services mutualisés métropolitains. Cette traçabilité permet une organisation du travail identifiable et un suivi relié aux futures autorisations : « On a mis en place ce système de faisabilité, donc c’est vraiment déposé un peu comme un dossier. Il est enregistré. Il a un numéro. C’est un dossier mais qui n’est pas soumis au délai réglementaire, en fait. C’est un accord, en quelque sorte, qui a été mis en place entre la promotion immobilière, la ville, et les architectes sur les gros projets. C’est un accord un peu tacite. (…) C’est un gain de temps pour les deux parties en fait. (…) ça permet d’anticiper plein de problématiques qu’on peut retrouver au moment du PC et qui peuvent être très chronophages » (Léa, instructrice, ville de Nantes).

On retrouve ici toutefois les difficultés liées aux évolutions de la quantification du travail administratif dans la justification du travail effectué par les agents en contexte de contrôle temporel. Le cas de Rennes Métropole illustre les contradictions pouvant apparaitre dans une concentration de services à échelle intercommunale et un renforcement des impératifs de passage à l’avant-projet : « Moi, je préfère faire une DP “châssis de toit” qui va me prendre cinq minutes ; alors qu’un PE [permis d’étude], à côté, il va me prendre trois permanences et des heures et des heures d’instruction » (Marc, responsable de secteur droit des sols, métropole de Rennes).

Cette procédure administrative non inscrite dans le Code de l’urbanisme[50]Nuançons toutefois en précisant que le sujet n’est pas nouveau, et que la réforme de 2005 fut à la limite de transformer le certificat d’urbanisme en « pré-permis » (Planchet P. (2007). « L’instruction des autorisations d’urbanisme », Droit et ville, n° 64(1), p. 69‑89). permet de créer un guichet impératif face aux pétitionnaires. La nécessité d’anticiper les temps du chantier et de prévenir les risques économiques liés à la construction se traduit dans une vigilance accrue du service instructeur à l’égard des promoteurs. S’ils ne respectent pas l’accord passé avec la collectivité lors de la négociation pendant l’avant-projet, cela peut conduire à un refus de permis ou bien à une attention renforcée lors du prochain dépôt (défiance dans les plans proposés et l’écriture du permis, vision commune du service sur les pratiques de « tel » promoteur). L’ambition est ainsi de ramener l’espace de négociation hors des temps du permis pour sécuriser un temps de contrôle et de négociation entre commune et promoteurs.

Pour les particuliers, l’étape de l’avant-projet permet de maitriser les temps de la procédure face aux dépôts inopinés en créant un guichet obligatoire (ou, du moins, impératif) avant toute demande de droit à bâtir. Tout comme le passage des administrations en accueil sur rendez-vous, le fait que les administrations contraignent les demandeurs à passer par l’étape d’avant-projet avant tout dépôt de permis répond également à une « logique gestionnaire de maîtrise des flux d’entrée » (Deville et Reveillere, 2023[51]Deville C, Reveillere C. (2023). « Introduction. Temporalités des droits et distance aux administrations », Sociétés contemporaines, n° 132(4), p. 5‑19.). Cette volonté de systématisation encourage également parfois les instructeurs à refuser certaines demandes d’autorisation d’urbanisme dans le but de rouvrir un espace d’échange avec le pétitionnaire hors des temps du droit. La collectivité pourra s’en saisir afin d’imposer des modifications en vue d’un deuxième dépôt ultérieur. Cette démarche permet de maitriser le discours extraprocédural (par mail ou à l’oral, plutôt que par un arrêté écrit envoyé sous pli à domicile), ainsi que de reprendre le contrôle du temps voulu dans la maitrise des dossiers, au-delà de la contrainte du temps légal. Outre une rationalisation du travail administratif, l’avant-projet peut se lire comme le reflet d’une tension économique dans la production du logement. Il se veut la traduction du rapport entre l’urgence de construire pour les porteurs de projet, la maitrise des canaux d’échange par les services administratifs, et la nécessité de faire respecter les règles des documents d’urbanisme et les injonctions politiques locales extra-légales (chartes, labels, etc.) dans les permis de construire. Il devient donc une étape fondamentale qui permet aux pétitionnaires de répondre aux temps de l’administration et de faciliter une délivrance de leur autorisation d’urbanisme. Cet outil, observé traditionnellement dans des systèmes juridiques voisins[52]Idt et Pellegrino ont, par exemple, pu observer une négociation public/privé bien en amont de la délivrance des autorisations dans la région urbaine de Rome (Idt et Pellegrino, 2018, op. cit.)., s’étend progressivement à un usage généralisé dans la gestion de l’urbain diffus, y compris pour des petites opérations individuelles.

Conclusion

Malgré la charge administrative importante dans la gestion des dossiers et l’équilibre à trouver avec les délais légaux imposés, l’action publique urbaine conserve une capacité d’action. Ses agents la modèlent de façon à l’ajuster à ces contraintes en développant des mécanismes de gestion des temps administratifs et de négociation. Pour faire face au raccourcissement des procédures juridiques répondant à des impératifs temporels dans la production urbaine, les services instructeurs des collectivités adaptent leurs stratégies en étirant notamment les temps de l’action hors des temps du droit. Ces mécanismes illustrent l’évolution d’un urbanisme de gestion (Lorrain, 2018[53]Lorrain D. (2018). L’urbanisme 1.0 :  enquête sur une commune du Grand Paris, Paris, Raisons d’agir.) et d’une recomposition des instruments de l’action publique au service d’une maitrise de l’évolution de la petite fabrique urbaine sur un temps long. Notre analyse participe donc à l’étude d’un « urbanisme sur mesure » pointant le rôle des services instructeurs dans cette « régulation in situ » (Roy, 2018[54]Op. cit.), d’un urbanisme de dentelle dans la gestion quotidienne du diffus. Toutefois, les petites mains de la mise en application du droit de l’urbanisme ne peuvent pas répondre à l’invitation de « concevoir la règle et sa mise en œuvre dans un continuum » (Soler-Couteaux, 2020[55]Soler-Couteaux P. (2020). « Le droit de l’urbanisme permissif », Revue de Droit Immobilier, n° 1, p. 8.). Le cumul des normes qui atterrissent au niveau du permis de construire et le manque d’association des services instructeurs à l’écriture des PLUi empêchent la sortie d’une vision continuelle et cumulative du rôle joué par la planification (Desjardins, 2020[56]Desjardins X. (2020). Planification urbaine : la ville en devenir, Malakoff, Armand Colin.).

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[1] Moutarde N. (2022). « La Ville de Paris dévoile sa méthode de pré-instruction des permis de construire », Le Moniteur, 16 février. [En ligne].

[2] Noguellou R. (2024). « L’analyse du permis de construire par la Cour des comptes », Revue de Droit Immobilier, n° 12, p. 601‑607.

[3] Lascoumes P, Le Galès P. (2005). Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po. [En ligne].

[4] Guelton S. (2014). Gérer l’aménagement urbain, Rennes, Presses universitaires de Rennes. [En ligne].

[5] Pinson G. (2009). Gouverner la ville par projet : urbanisme et gouvernance des villes européennes, Paris, Presses de Sciences Po. [En ligne].

[6] Piganiol M. (2018). « Négocier à temps. Les stratégies temporelles des politiques foncières », dans Marrel G, Payre R, Temporalité(s) politique(s), Paris, De Boeck Supérieur, p. 149‑163. [En ligne].

[7] Mallet S, Zanetti T. (2015). « Le développement durable réinterroge-t-il les temporalités du projet urbain ? », VertigO : la revue électronique en sciences de l’environnement, n° 15/2. [En ligne].

[8] Arab N, Bonnefond M, Dris Y, Lefeuvre MP, Miot Y. (2020). « La production de la ville au prisme de ses acteurs et de leurs activités : des recompositions à explorer », dans Adisson F et al. (dir.), Pour la recherche urbaine, Paris, CNRS Éditions, p. 293‑311. [En ligne].

[9] Arab N, Dang Vu H. (2020). « Acteurs et systèmes d’acteurs de la production de la ville, quoi de neuf ? », Riurba, n° 8.

[10] Bourdin A, Lefeuvre MP, Melé P. (2006). Les règles du jeu urbain : entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie.

[11] Melot R. (2016). « Réglementer la ville périurbaine : choix politiques locaux et registres de justification », Revue française de sociologie, n° 57(4), p. 711‑734.

[12] Idt J, Pellegrino M. (2018). « Les acteurs publics face à la densification spontanée : une comparaison franco-italienne », dans Léger JM, Mariolle B, Densifier, dédensifier : penser les campagnes urbaines, Marseille, Parenthèses, p. 41‑53.

[13] Maurice R. (2014). « Politiques foncières locales et dynamiques de promotion immobilière : le marché du logement neuf dans l’agglomération lyonnaise », thèse de doctorat, Grenoble. [En ligne].

[14] Lindblad J. (2020) « Planning contexts: Bureaucracy and rule relations in French urbanism », Stockholm, KTH Royal Institute of Technology, [En ligne]. Jenny Lindblad développe à ce sujet dans sa thèse la manière dont la notion de « contexte » est utilisée de manière politique par les services instructeurs et les élus locaux dans la délivrance des autorisations d’urbanisme (Lindblad J. (2023). « Planning context: Flexible plans and mayoral authority in French urban planning », Environment and Planning: Society and Space, n° 41(4), p. 615‑636)

[15] Roy E. (2018). « Urbanisme sur mesure, urbanisme en mesure », dans Baudelle G, Les nouvelles fabriques de la ville : objets, référentiels et méthodes, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 165‑176.

[16] Commaille J, Simoulin V, Thoemmes J. (2014). « Les temps de l’action publique entre accélération et hétérogénéité », Temporalités. Revue de sciences sociales et humaines, n° 19. [En ligne].

[17] Barral S, Guillet F. (2022). « Temps de la nature, temps de la procédure. Conflit de temporalités dans le droit de l’environnement », Droit et société, n° 111(2), p. 305‑318.

[18] Demazière C, Desjardins X. (2016). « La planification territoriale stratégique : une illusion nécessaire ? », Riurba, n° 2.

[19] Nous entendons, par secteur « diffus », la production urbaine située hors des contextes de pilotage direct des opérations par les collectivités publiques (soit hors ZAC, OAP…).

[20] Arborio AM, Fournier P. (2021). L’observation directe, 5^e éd., Malakoff, Armand Colin.

[21] Beaud S, Weber F. (2010). Guide de l’enquête de terrain : produire et analyser des données ethnographiques, Paris, La Découverte.

[22] Lussault M. (2001). « Temps et récit des politiques urbaines », dans Paquot T, Le quotidien urbain, Paris, La Découverte, p. 145‑166 [En ligne].

[23] Hull MS. (2012). Government of paper: The materiality of bureaucracy in urban Pakistan, Berkeley, University of California Press.

[24] Jacquot H, Priet F, Marie S. (2025). Droit de l’urbanisme, 10^e éd. Paris, Dalloz.

[25] Le sens large de la notion de jurisprudence est préféré ici, c’est-à-dire « l’ensemble des décisions concordantes rendues par les juridictions sur une même question de droit » (Guinchard S, Debard T. (2025). Lexique des termes juridiques, 33e éd., 2025‑2026, Courbevoie, Lefebvre Dalloz).

[26] Le décret n° 2015-836 du 9 juillet 2015 vient en effet réduire les délais légaux d’instruction dans le cas de croisements entre droit de l’urbanisme et législations voisines (ERP, réserves naturelles, sites classés…).

[27] Nous nous concentrerons ici, dans le cadre de l’enquête rennaise, sur le service instructeur commun entre instructeurs mutualisés à l’échelle métropolitaine et instructeurs de la ville de Rennes. Nous n’insisterons pas sur la réception communale des propositions d’arrêtés métropolitains.

[28] Nous renvoyons ici à la notion de « guichet » longuement étudiée en sociologie de l’action publique. Dubois V. (2010). « Politiques au guichet, politique du guichet », dans Borraz O, Guiraudon V, Politiques publiques 2, Presses de Sciences Po, p. 265‑286. [En ligne].

[29] Les noms des enquêtés sont anonymisés.

[30] En 2022, sur le territoire de Nantes Métropole, si 50 à 60 % des dossiers instruits par les communes sont dématérialisés, cela concerne essentiellement les déclarations administratives informatives (certificats d’urbanisme et déclarations d’intention d’aliéner). Par exemple, pour la commune de Rezé, seuls 34 % des PC et 20 % des DP furent instruits de manière dématérialisée sur l’année observée.

[31] La quantification se traduit dans une affectation d’une durée moyenne par dossier traité selon leur valeur administrative (permis de construire, déclaration préalable, avant-projet) afin d’évaluer le temps de travail des agents. Toutefois, cette évaluation n’est pas liée avec le travail réel investi par les instructeurs (appels téléphoniques, mails, sorties de terrain, rendez-vous pétitionnaires, etc.).

[32] Si la question des « temps longs » (gestion diachronique du territoire par l’action publique, archivage et ordonnancement historique des autorisations passées…) ne sera pas évoquée dans cet article, nous situons les temps courts dans ceux du droit et de l’organisation administrative.

[33] Op. cit.

[34] Aust J. (2009). « Négocier avec le droit, négocier autour du droit », Droit et société, n° 71(1), p. 181‑201.

[35] Op. cit.

[36] Maurice R. (2013). « La règle de droit comme ressource au service des acteurs du développement urbain », Géocarrefour, Association des amis de la Revue de Géographie de Lyon, n° 88(3), p. 195‑206.

[37] Lascoumes P. (1990). « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », L’Année sociologique, n° 40, p. 43‑71.

[38] Op. cit.

[39] Blanck J. (2016). « Gouverner par le temps. Cadrages temporels du problème des déchets radioactifs et construction d’une irréversibilité technique », Gouvernement et action publique, n° 5(1), p. 91‑116.

[40] Sauf exceptions listées à l’article R424-2 du Code de l’urbanisme.

[41] Baudot PY. (2015). « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps ? », Revue des politiques sociales et familiales, n° 119(1), p. 5‑18.

[42] Voir les articles R423-38 et suivants du Code de l’urbanisme.

[43] La liste exhaustive des pièces potentiellement exigibles prévues dans les 35 articles ne sera pas retranscrite ici. Voir les articles R431-13 à R431-33-2 du code.

[44] Selon la décision du Conseil d’État du 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herbain, n° 454521.

[45] Plan de Gestion des Eaux Pluviales. Pour une analyse croisée entre politique de gestion des EP et écriture de la règle d’urbanisme locale, voir la récente thèse de Saray Chavez (Chavez Colmenares SV. (2024). « Quand les PLU(i) régulent la pluie : évaluation du potentiel des Plans Locaux d’Urbanisme pour intégrer la gestion des eaux pluviales à la source : le cas de Nantes Métropole », Thèse de doctorat, Compiègne [En ligne]).

[46] La situation, semble-t-il récurrente pour les services instructeurs de collectivités, a récemment conduit la jurisprudence administrative à rendre explicitement obsolètes les délais d’instruction allongés issus de demandes illégales de pièces complémentaires, ouvrant le risque d’une multiplication de survenants d’autorisations tacites (Soler-Couteaux P. (2024). « L’instruction des autorisations d’urbanisme ou le risque du permis furtif », Revue de Droit Immobilier, n° 12, p. 608‑614).

[47] Op. cit.

[48] Pour faciliter la lecture, nous nous limiterons dans cette partie à l’utilisation de l’expression « avant-projet ». L’ensemble de ces expressions, relevées dans les différents services enquêtés, désignent le temps d’échange entre l’administration et le pétitionnaire, préalable au dépôt de toute autorisation d’urbanisme.

[49] Expression reprise du rapport public thématique de la Cour des Comptes « La délivrance des permis de construire. Un parcours complexe dans un cadre instable », septembre 2024, p. 63.

[50] Nuançons toutefois en précisant que le sujet n’est pas nouveau, et que la réforme de 2005 fut à la limite de transformer le certificat d’urbanisme en « pré-permis » (Planchet P. (2007). « L’instruction des autorisations d’urbanisme », Droit et ville, n° 64(1), p. 69‑89).

[51] Deville C, Reveillere C. (2023). « Introduction. Temporalités des droits et distance aux administrations », Sociétés contemporaines, n° 132(4), p. 5‑19.

[52] Idt et Pellegrino ont, par exemple, pu observer une négociation public/privé bien en amont de la délivrance des autorisations dans la région urbaine de Rome (Idt et Pellegrino, 2018, op. cit.).

[53] Lorrain D. (2018). L’urbanisme 1.0 :  enquête sur une commune du Grand Paris, Paris, Raisons d’agir.

[54] Op. cit.

[55] Soler-Couteaux P. (2020). « Le droit de l’urbanisme permissif », Revue de Droit Immobilier, n° 1, p. 8.

[56] Desjardins X. (2020). Planification urbaine : la ville en devenir, Malakoff, Armand Colin.