Introduction

Cet article contribue aux débats sur le renouvellement des pratiques d’aménagement sous l’impulsion du développement durable. Ce questionnement a déjà donné lieu à de nombreux travaux, qui se sont notamment interrogés sur les nouveaux défis des agglomérations, ou encore sur la façon dont la problématique du développement durable accompagnait un renouveau de la planification territoriale (Gauthier et al., 2008[1]Gauthier M. et al. (2008). Renouveler l’aménagement et l’urbanisme. Planification territoriale, débat public et développement durable, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 329 p.). Plus particulièrement, l’enjeu climatique, comme l’une des composantes contemporaines saillantes du développement durable, nous paraît susceptible d’apporter un nouvel angle à la réflexion, dans la mesure où, associé à la notion d’urgence, il donne une acuité à la question des temporalités et du temps dans l’exercice de planification. Cet article, à travers l’étude de cas du plan de mobilité (PDM) de la métropole Aix-Marseille-Provence (AMP), aborde la tension entre le temps long de la planification et le temps court de l’urgence à agir pour limiter le réchauffement climatique.

L’enjeu du changement climatique, parce qu’il appelle des transformations profondes, semble nécessiter des réflexions prospectives permettant de projeter les sociétés sur le long terme. Particulièrement ces dernières années, s’agissant de la mobilité durable et des émissions de CO₂ du secteur des transports, de très nombreux scénarios à long terme ont été produits à travers le monde, en mobilisant la communauté scientifique, dans une optique d’aide à la décision. Même si ces exercices sont marqués par un gap important entre la réflexion (la recherche) et la mise en œuvre, les projections dans le long terme sont considérées comme utiles car elles permettent de rompre avec les tendances, d’encourager la créativité et l’innovation, et apportent un cadre conceptuel dans lequel des futurs possibles peuvent être discutés (Banister et Hickman, 2013[2]Banister D, Hickman R. (2013). « Transport futures: Thinking the unthinkable », Transport Policy, n° 29, p. 283-293.).

En Europe, de nombreuses villes et métropoles se sont rapidement mobilisées sur les enjeux de transitions climatiques, avec une certaine avance sur les engagements mondiaux ou nationaux, et donnent à voir diverses expérimentations et initiatives locales visant à transformer le développement urbain (Emelianoff, 2007[3]Emelianoff C. (2007). « Les villes européennes face au changement climatique. Une rétrospective », Les Annales de la recherche urbaine, n° 103, p. 159-169.). À leur échelle, elles disposent de capacités de mobilisations et d’interventions pour agir notamment sur les émissions des secteurs du bâtiment ou des mobilités urbaines, qui représentent une part considérable de leurs émissions de CO₂ (Haëntjens, 2020[4]Haëntjens J. (2020). « L’avance des villes », Urbanisme, n° 416, dossier « Scénarios pour une ville bas-carbone », p. 28-29.). De plus, pour impulser des alternatives dans le sens d’une plus grande sobriété, elles disposent d’une vaste gamme de leviers et d’outils, dont les politiques de planification et d’incitation (Theys, 2020[5]Theys J. (2020). « Enseignements d’un exercice de prospective », Urbanisme, n° 416, dossier « Scénarios pour une ville bas-carbone », p. 34-38.).

En France, avec la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (TEVC) du 15 août 2015, les collectivités locales et territoriales sont appelées à décliner à leur échelle les dispositions et engagements nationaux pris en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Dans le cadre du respect de l’Accord de Paris (2015), la France s’est engagée auprès de l’Union européenne à mettre en place une politique visant à « maintenir l’augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2°C au-dessus des niveaux préindustriels ». Dans un rapport publié en 2018, le GIEC traduit les termes de l’accord en objectifs quantifiés, il s’agit de réduire de 45 % les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici 2030 (année de référence 1990), et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 (IPPC, 2018[6]IPPC. (2018). Special report on the impacts of global warming of 1.5°C above preindustrial levels and related global greenhouse gas emission pathways [En ligne). La trajectoire de diminution des émissions de GES de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) reprend ces échéances et impose ainsi des objectifs ambitieux, puisqu’il s’agit pour 2050 de diviser par six au moins les émissions de GES (par rapport à 1990) (MTES, 2020[7]Ministère de la transition écologique et solidaire, MTES. (2020). Stratégie nationale bas carbone, synthèse, mars, 31 p.). S’agissant du secteur des transports, premier secteur émetteur de GES à l’échelle nationale, la SNBC-2020 vise une réduction de 28 % des émissions en 2030 (année référence 2015) et une décarbonation complète à l’horizon 2050. Les collectivités territoriales doivent prendre en compte et assurer la territorialisation de ces objectifs, notamment dans le cadre des schémas régionaux d’aménagement et de la planification climat-air-énergie. Cette trajectoire nationale impose un calendrier particulièrement resserré qui place les collectivités dans une situation difficile. Avec des délais resserrés, les politiques publiques climatiques sont marquées par le mot d’ordre de l’urgence. Cette urgence apparaît parfois en décalage avec la situation des contextes locaux : des ressources humaines et budgétaires limitées, une organisation de la transversalité entre services et institutions qui peine à se construire, ou encore un nécessaire renouvellement des compétences des professionnels de l’aménagement sur les enjeux climatiques et énergétiques permettant de sortir d’une logique de reproduction des modes de faire (Molina, 2012[8]Molina G. (2012). « Lutte contre le changement climatique : les acteurs de l’aménagement entre coopération, reconversion et concurrence », Métropolitiques, 12 novembre [En ligne). Les collectivités sont alors soumises au principal défi de gérer l’articulation des différents temps de l’action : la temporalité des urgences, celle des plans à moyen terme et celle des stratégies à long terme (Theys, 2020[9]Op. cit.).

La tension entre le temps long des visions planificatrices et le temps court de l’action traverse les théories de la planification. Elle constitue même, avec celle de l’écart entre ambitions annoncées et réalité des transformations opérées, l’une des critiques majeures faite à la planification urbaine. Depuis la décennie 1990, les démarches de planification ont été profondément renouvelées et transformées, notamment pour mieux répondre à ces deux tensions, accentuées par un contexte d’incertitude marqué par l’accélération des mutations spatiales, économiques et sociétales (Zepf et Andres, 2011[10]Zepf M, Andres L (dir.). (2011). Enjeux de la planification territoriale en Europe, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 309 p. ; Demazière et Desjardins, 2016[11]Demazière C, Desjardins X. (2016). « La planification territoriale stratégique : une illusion nécessaire ? », Riurba, n° 2). Différentes expérimentations ont tenté de réduire ces tensions, notamment par une reconsidération du découpage temporel qui sépare élaboration et mise en œuvre. C’est, par exemple, le cas de la démarche de « plan d’ordonnancement » conduite à Nîmes au début des années 1990, consistant à reconstruire le processus de planification autour de dossiers-opérations (Centre-ville, Liaison Est, Diagonale verte…) articulés les uns aux autres. Ces dossiers-opérations font l’objet d’une élaboration externe par des architectes-urbanistes, et certains sont mis en œuvre parallèlement à l’avancée de l’élaboration du plan d’ordonnancement. Cette expérimentation contient une rupture dans la méthode, qui permet de répondre à deux problèmes classiques de la planification traditionnelle : celui du temps et celui de la mise en œuvre (Motte, 1996[12]Motte A. (1996). « The roles and forms of plans in France (1981-1995) », communication au Colloque du 50^e anniversaire du département d’aménagement et d’urbanisme de l’université de Newcastle upon Tyne, octobre.). Le plan devient processus, il abandonne la distinction entre élaboration et mise en œuvre, ce qui ouvre la voie à un processus continu, à caractère itératif (Motte, 1997[13]Motte A. (1997). « Nîmes : émergence locale d’une pensée globale de l’urbain et pratiques d’aménagement », dans MELTT, Qui fait la ville aujourd’hui ? Intervention de la puissance publique dans les processus de production urbaine, février, La Riche, Plan urbain, p. 45-69.). La remise en cause de la distinction entre temps long et temps court est particulièrement présente dans les débats qui structurent le renouveau de la planification en Italie, pays marqué par une planification hiérarchisée par échelons géographiques. Le temps long et le temps court sont traités successivement et de façon hiérarchisée : au sommet, le plan territorial (régional, provincial), puis le plan d’urbanisme communal et, enfin, le plan d’aménagement de zone. Dans les faits, les pratiques concrètes s’éloignent de la « théorie » (Novarina, 2003[14]Novarina G. (dir.). (2003). Plan et projet. L’urbanisme en France et en Italie, Paris, Anthropos-Economica, 233 p.). La distinction opérée entre des documents gérant le temps long, synonyme de stratégie, et des documents gérant le temps court, synonyme d’un registre opérationnel, s’avère artificielle. Ces deux dimensions sont imbriquées et abordées simultanément à tous les échelons. Pour Novarina (idem), ce constat implique de sortir d’une logique d’articulation fondée sur des normes de conformité et de compatibilité entre les différents échelons de planification, au profit d’un travail de négociation au cas par cas.

Néanmoins, cette question de la capacité de la planification à articuler différentes temporalités ne semble pas résolue et constitue encore une difficulté. Nous faisons l’hypothèse que cette difficulté est liée à une implicite cohabitation de différentes représentations du temps au sein d’un même document de planification. Ce caractère implicite serait particulièrement accentué par un renforcement du registre réglementaire et normatif, qui appelle chaque plan à intégrer et respecter les objectifs des plans de rang supérieur.

Cet article traite d’une étude de cas, le PDM de la métropole Aix-Marseille-Provence, abordé sous l’angle des enjeux de réduction des émissions de gaz à effets de serre (GES). Son analyse s’appuie sur différents corpus : participation observante au sein de réunions relatives à l’élaboration du PDM et du projet métropolitain, plans et rapports produits par la métropole AMP, et entretiens semi-directifs menés auprès d’acteurs techniciens. Ces corpus ont été constitués autour de deux moments clés de la politique de mobilité de ce territoire : celui de la mission interministérielle de préfiguration au projet de métropole Aix-Marseille Provence, et celui de l’élaboration du PDM métropolitain.

Le PDM, nouvelle dénomination donnée au plan de déplacements urbains (PDU) par la loi d’orientation sur les mobilités (LOM, 2019) est un document de planification relatif aux transports, à la circulation et au stationnement, dont la portée temporelle est de 10 ans. Le PDM-AMP est approuvé en 2021 et a pour horizon temporel l’année 2030, année qui correspond à l’une des dates charnières de la stratégie nationale bas carbone. C’est une coïncidence, mais celle-ci est particulièrement heuristique. Elle permet de montrer que différentes représentations du temps – celles où l’écoulement du temps joue et celles où il ne joue pas – peuvent cohabiter et se cristalliser sur une même date.

L’article est composé de trois parties. La première présente rapidement les défis de la métropole AMP en matière de mobilité et les matériaux de l’enquête, puis les notions de temps diégétique et de temps incrémental, proposées par Franck Scherrer, qui seront utilisées comme cadre d’analyse pour aborder les différentes représentations du temps de la planification. La deuxième traite de la façon dont le PDM-AMP aborde l’échéance 2030. Elle montre que le Plan de Mobilité contient plusieurs dimensions (projectuelle et règlementaire) auxquelles sont associées différentes représentations du temps qui se cristallisent sur la date 2030. La troisième partie apporte une analyse approfondie du contenu du plan et met en évidence plusieurs types de déconnexions entre les différentes représentations du temps. Dans une perspective compréhensive, ce constat appelle une discussion sur les raisons des déconnexions, dont nous verrons qu’elles sont liées au contexte de production du PDM-AMP marqué par de nombreuses formes d’incertitudes, à la fois financières, organisationnelles et techniques.

L’étude de cas du PDM de la métropole AMP et son cadre d’analyse

Les défis du PDM-AMP 2020-2030

La création de la métropole au 1^er janvier 2016 a rendu obligatoire l’élaboration d’un nouveau PDM[15]Cinq PDU ont été adoptés sur ce territoire avant la création de la métropole : le PDU Marseille Provence Méditerranée (2013-2023), le PDU du Pays d’Aix (2015-2025), le PDU de l’Agglopole Provence (2009-2015), le PDU d’Aubagne (2006), le SMGETU a arrêté un projet de PDU en décembre 2015, qui n’a pas été approuvé en raison de la création de la métropole au 1^er janvier 2016.. Pour les acteurs de ce territoire, l’élaboration d’un PDM métropolitain est inédite et s’inscrit dans un double changement : un changement institutionnel[16]Les réformes territoriales (lois NOTRe – portant Nouvelle organisation territoriale de la République – et MAPTAM – portant Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles –) confèrent aux métropoles le statut juridique d’établissement public de coopération intercommunale ; la plupart sont autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Cet échelon institutionnel a été mis en place par l’État afin de permettre aux très grandes agglomérations de mieux traiter les défis de leur territoire. du fait de la création de la métropole par fusion de six ex-intercommunalités, et un changement d’échelle. Avec 3 148 km², c’est la métropole la plus étendue de France, soit 4 fois la superficie du Grand Paris et 6 fois celle de la métropole du Grand Lyon. Elle compte près de 1,8 million d’habitants, et sa densité de population est plutôt basse (572 hab/km²). La jeune métropole doit faire la démonstration de sa capacité à porter un projet métropolitain fédérateur, donnant une imagibilité à sa nouvelle échelle territoriale. Ces changements repositionnent la politique de mobilité sur une vaste aire géographique caractérisée par de grandes diversités (morphologiques, sociales, économiques…) (figure 1).

Le premier défi de la planification des mobilités sur ce territoire relève du registre de la gouvernance, le second a trait à la construction d’une offre de mobilité à la vaste échelle du nouveau périmètre institutionnel. Du point de vue de l’organisation de la compétence « mobilité », il s’agit d’assurer le passage d’une organisation fragmentée – huit autorités organisatrices des transports urbains (AOTU), deux AOT (département et région) et 18 opérateurs de réseaux – à une autorité organisatrice des mobilités (AOM) métropolitaines unique, chargée d’organiser et de gérer l’ensemble des réseaux de transport publics urbains et interurbains reliant les 92 communes de la métropole AMP. C’est un changement profond dans l’organisation des responsabilités des transports et dans l’exploitation des réseaux, qui ne se réalise pas d’un trait de plume, il engage des négociations et demande du temps.

Du point de vue de la transformation des conditions de mobilité, le diagnostic initial est plutôt préoccupant : un taux de motorisation de 50 % plus élevé que la moyenne nationale, et une offre de transport collectif par habitant parmi les plus faibles des métropoles françaises (FNAU et al., 2017[17]FNAU et al. (2017). Le Métroscope, 50 indicateurs clés pour les métropoles françaises, juin.). La mobilité pendulaire s’y caractérise par de très grandes distances entre lieu de travail et lieu de résidence, en lien avec la morphologie polycentrique du territoire, et une distance élevée entre les polarités d’Aix-en-Provence et de Marseille, qui accueillent une majorité des emplois (Mignot et al., 2009[18]Mignot D et al. (2009). « Formes urbaines, mobilité et ségrégation. Une comparaison Lille, Lyon et Marseille (France) », Recherche, transports, sécurité, RTS, n°25(102), p. 47-59.). La dépendance à l’automobile y est particulièrement élevée, et s’illustre dans les parts modales de la voiture. À l’échelle du périmètre métropolitain, la part modale moyenne de la voiture est de 56 % en 2009, et évolue à la baisse en 2019 avec 53 %. Mais les contrastes sont forts entre la mobilité de Marseille et celle du reste de la métropole. Ainsi, selon l’EMD de 2009, la voiture représente pour les résidents de Marseille (et des trois communes alentours desservies par le réseau RTM) 45 % des parts modales, mais son utilisation passe à 67,8 % pour les résidents des communes de plus de 25 000 habitants, et à 71 % pour les habitants des communes périurbaines (chiffes EMD 2009, AGAM). Ce contraste ne s’est pas réduit en 2019, puisque le traitement de l’EMC² 2019-2020, montre, pour Marseille, une diminution de la part modale de la voiture (40 % de part modale) mais un niveau encore très élevé pour l’ensemble des bassins de mobilités qui entourent la ville de Marseille : elle s’élève à 75 % pour le bassin Vitrolles-Marignane, à 64 % autour d’Aix-en-Provence, ou encore à 65 % sur le bassin de mobilité de Salon-de-Provence[19]Source : métropole AMP, AGAM, AUPA, Les chiffres clés de l’enquête mobilité certifiée Cerema (EMC²) 2019-2020, 44 p..

Les matériaux de l’enquête

Cette étude des cas mobilise plusieurs corpus constitués autour de deux moments clés de la politique de mobilité de ce territoire : celui de la mission interministérielle de préfiguration au projet de métropole Aix-Marseille Provence, qui a duré de 2013 à 2015, et celui de l’élaboration du PDU (devenu PDM), qui s’est déroulé de 2018 à 2021.

Une partie du corpus relève de prises de notes effectuées avec une posture d’observation participante au sein de deux principales instances : le conseil des partenaires de la mission interministérielle et le conseil de développement de la métropole AMP (commission urbanisme-aménagement, commission spéciale au « projet métropolitain » et « intergroupe PDU »), auxquelles s’ajoute la participation à des réunions mises en place pour l’élaboration du PDU/PDM (comités techniques élargis, réunions de concertation).

Une autre partie du corpus est constitué des documents institutionnels produits par la mission interministérielle et la métropole AMP, relatifs aux transports et à la mobilité (Livre blanc des transports, Agenda de la mobilité, documents intermédiaires et finaux du PDM métropolitain). Des entretiens spécifiques, semi-directifs, ont été conduits auprès de techniciens et de chefs de services engagés dans l’élaboration du PDM et dans la production de son évaluation environnementale : DGA mobilité de la métropole AMP, directeur de projet PDM métropolitain, chargé d’études plans locaux de mobilité, chef de mission mobilité et transition, responsable du pôle mobilité de l’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise, ingénieur d’études et modélisation d’Atmosud.

Enfin, depuis 2023, nous effectuons une veille portant sur les dates de mise en service effectives et sur les reports de calendrier des actions inscrites dans le PDM, en consultant les sites Internet dédiés aux projets, les sites des institutions maîtres d’ouvrage (principalement métropole AMP, région Sud-Paca, et SNCF) et la presse locale.

Ces corpus complémentaires permettent de produire des analyses tant sur le processus d’élaboration que sur le contenu du PDM. Une partie du corpus et des analyses s’inscrit plus particulièrement dans le cadre du projet ANR COoL AMmetropolis, auquel nous participons depuis 2019.

Clés de lecture des représentations
du temps de la planification :
temps diégétique et temps incrémental 

Les exercices de planification sont irrigués d’une construction du temps qui chemine, à rebours, du futur vers le présent. Ils impliquent de se projeter vers l’avenir pour définir l’objet futur souhaitable, puis à revenir vers le présent pour fixer les contenus des court et moyen termes. Ils reposent sur une visée téléologique, où la finalité y est de produire l’image d’une ville souhaitable et achevée à un horizon temporel donné, et relèvent d’un temps diégétique (Scherrer, 2004[20]Scherrer F. (2004). Entre temps diégétique et temps incrémental : l’action collective urbaine dans la longue durée, Lyon, IUL, p. 45-53.) : « Le temps de la planification comprend une sorte d’horloge interne, le temps diégétique ou temps de l’action, qui prévoit la réalisation par phases, enchaînées les unes aux autres, des différents éléments qui composent l’image finale » (idem, p. 49).

Le temps qui sépare le futur du présent est alors découpé en séquences, qu’il s’agit de réaliser successivement et chronologiquement. Dans cette construction, le déroulement du temps n’introduit pas de modification dans le contenu de l’objet futur : la durée de réalisation est un instant dilaté dans le temps (Janvier, 1998[21]Janvier Y. (1998). « Crise de l’aménagement et transformations des temporalités de l’action publique », dans May N, Veltz P, Landrieu J, Spector T. (dir.), La ville éclatée, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, p. 304-313.).

Cette visée téléologique du plan, associée à la définition de « grands récits intégrateurs », présuppose que les principaux acteurs de l’action urbaine soient synchrones dans leurs évolutions, faute de quoi l’image achevée s’éloigne et l’horloge interne se dérègle. Or cette construction du temps ne semble pas tenir. Dans le cas de projets qui demandent de longues durées de réalisation (les grandes infrastructures, les réseaux urbains), elle se confronte à des décalages temporels et des désynchronisations permanentes du rythme des multiples acteurs impliqués dans leur construction (Scherrer, 1997[22]Scherrer F. (1997). « Temps décalés. Longue durée. Le prisme des infrastructures », dans Obadia A (dir.), Entreprendre la ville : nouvelles temporalités, nouveaux services, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, p. 423-429.). De plus, dans des sociétés marquées par des mutations rapides et l’incertitude, elle se confronte à la difficulté de maîtriser les moyen et long termes.

Pour Scherrer (idem), il y a en réalité conjugaison de deux types de temporalité dans l’action urbaine de longue durée : la temporalité diégétique de la planification (un moment de resynchronisation) et la temporalité incrémentale. Cette temporalité incrémentale correspond à « une évolution faite pas à pas, par modifications partielles successives, intégrant des opportunités, des coups partis et conduisant finalement à long terme à un changement global ».

Ces notions de temps diégétique et de temps incrémental seront mobilisées comme cadre d’analyse pour aborder les différentes représentations du temps qui traversent le PDM-AMP.

Un PDM où cohabitent différentes représentations du temps,
cristallisées sur une même date : 2030

2030, un jalon dans une stratégie à long terme
de restructuration de l’offre en transports collectifs

Dans cette section, nous mettons en évidence les dimensions stratégique et projectuelle du PDM, qui place ce document dans une perspective de temps long. En effet, le PDM est porteur d’un projet de nouveau réseau de transport collectif métropolitain (REM), dont la temporalité est 2050. Cet horizon à très long terme s’explique notamment par la hauteur des défis à mener pour cette métropole AMP nouvellement créée. La dimension projectuelle s’incarne dans les représentations graphiques contenues dans le PDM, qui donnent à voir une projection idéalisée du nouveau réseau structurant de transports, et nous projettent dans un futur lointain (figure 2).

La mobilité est identifiée comme l’un des principaux défis pour cette nouvelle institution, et les transports collectifs sont une composante majeure de son projet métropolitain (Delpirou, 2021[23]Delpirou A. (2021). « Les transports au cœur des projets métropolitains ? », dans Flonneau M, Hure M, Passalacqua A (dir.), Métropoles mobiles. Défis institutionnels et politiques de la mobilité dans les métropoles françaises, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 27-40.). Dès 2013, dans le cadre de la mission interministérielle pour la préfiguration de la métropole AMP, les transports sont identifiés comme un des enjeux du projet métropolitain, et vont donner lieu à une réflexion stratégique formalisée dans deux documents : le Livre blanc des transports métropolitains Aix-Marseille Provence, publié en 2014 et l’Agenda de la mobilité métropolitaine, publié en 2016 par la métropole. Le PDM-AMP 2020-2030 s’inscrit explicitement dans la lignée de ces deux documents stratégiques ; il est présenté comme un jalon dans leur mise en œuvre.

Le Livre blanc des transports métropolitains a pour objectif de montrer qu’il est possible d’agir sur l’offre de mobilité à l’échelle métropolitaine, en proposant des pistes d’action permettant de transformer les conditions de mobilité du territoire aixo-marseillais. Pour cela, il met au débat deux scénarios pour l’organisation d’un réseau structurant des transports collectifs métropolitains : le scénario Ring et le scénario Inter-Pôles. Dans les deux cas, l’ambition est de doubler la fréquentation des transports en commun à l’horizon 2030. Le scénario Ring est un schéma dont l’ossature s’appuie sur des lignes ferroviaires à forte capacité, complétées par un réseau de lignes de cars rapides. Il se caractérise par la création d’une boucle TER entre les communes de Marseille, Aix-en-Provence et Vitrolles, dessinant un ring. Ce scénario cherche à profiter au mieux des infrastructures ferrées pour relier rapidement les principaux générateurs de flux, sur les corridors les plus importants du territoire. Le scénario Inter-Pôles est conçu à partir d’une réflexion sur les multiples polarités de la métropole et leur mise en relation par des réseaux performants. Il se caractérise par un fort développement des transports collectifs routiers (cars) et la mise en place de plusieurs couloirs réservés à ces derniers sur les voiries routières et autoroutières du territoire. À la différence du scénario précédent, celui-ci apporte assez peu de modifications dans la structure ferroviaire, même s’il appelle une augmentation de l’offre ferrée sur la liaison Aix-Marseille. Les deux scénarios ont un socle commun, des projets invariants, parmi lesquels figurent des projets fondateurs du développement ferroviaire : la traversée de Marseille par la Ligne nouvelle Provence Côte d’Azur (TGV), le doublement de la gare Marseille Saint-Charles en souterrain, permettant d’augmenter sa capacité d’accueil, et la mise à quatre voies de la ligne ferroviaire Marseille-Aubagne (Livre blanc des transports métropolitains, 2014).

L’Agenda de la mobilité précise les contours d’un futur réseau express métropolitain (REM), fruit d’une hybridation entre les deux scénarios Ring et Inter-Pôles. Ce REM combine plusieurs types de transports (trains et cars interurbains) pour mettre en relation les différentes polarités du territoire, et contient la création de plusieurs lignes de tramway et de bus à haut niveau de services irriguant les centralités de Marseille, d’Aix-en-Provence, et les plus importantes zones d’activités du territoire. C’est un projet ambitieux (146 km de nouveaux aménagements urbains, 100 km de sites propres autoroutiers, modernisation de 140 km de voies ferrées, doublement de la gare Saint-Charles en souterrain…), nécessitant de lourds investissements, et dont la réalisation complète se projette jusqu’en 2050. L’Agenda de la mobilité se présente telle « une vision stratégique à la bonne échelle, et un déroulement aussi précis que possible des actions devant y concourir ».

Ces deux documents sont sous-tendus par une volonté de rompre avec les tendances de ce territoire en matière de mobilité, marquées par une forte utilisation de l’automobile, et pour cela ils s’appuient sur une démarche de scénarios. L’Agenda de la mobilité puis le PDM apportent une dimension rétrospective aux scénarios du Livre blanc, en identifiant le cheminement à rebours des actions à mettre en œuvre pour obtenir l’objectif d’un doublement de la part modale des transports collectifs à l’horizon 2030.

Engagé en avril 2017, le PDM-AMP 2020-2030 est appréhendé par les édiles métropolitains comme ayant vocation « à compléter, préciser et donner une portée juridique à l’Agenda de la mobilité métropolitaine. Il est une première étape, à 2030, de la vision stratégique et planifiée de la mobilité métropolitaine des personnes et des marchandises » (PDM-AMP 2020-2030).

Sur le site Internet de l’institution Aix-Marseille-Provence Métropole, le PDM 2020-2030 est présenté comme « une vision à long terme de la mobilité métropolitaine » ; on peut y lire : « Le Plan de mobilité s’inscrit dans une temporalité à 2030, il constitue une première étape de la politique de mobilité métropolitaine et préfigure le plus long terme. À l’horizon 2050, la métropole Aix-Marseille-Provence a pour ambition de développer un système de mobilité global répondant à la diversité des besoins des habitants d’un territoire multipolaire[24]Voir le site Internet de la métropole AMP [En ligne ».

Dans ce contexte, le PDM contient une dimension projectuelle, c’est une première étape d’une réponse prospective au besoin de transformation des pratiques de mobilités. La date de 2030 est ici un horizon temporel dans une stratégie à long terme, et peut sembler plus symbolique qu’engageante. Le temps est alors une projection idéalisée dans le lointain qui, à rebours, implique des réalisations pour atteindre le futur escompté. Il correspond au temps diégétique de la planification traditionnelle.

2030 : l’échéance d’un calendrier de réalisation et d’évaluation

Dans cette section, nous allons voir que le PDM de la métropole contient également une dimension réglementaire, qui est le fruit d’évolutions dans le cadrage législatif de la procédure. Dans cette dimension, 2030 est une date qui engage un calendrier de réalisations et d’évaluations. Le PDM est alors rythmé par des échéances où l’écoulement du temps joue.

La nature juridique du PDU est initialement celle d’un document de planification environnemental à valeur prospective. En d’autres termes, cela signifie que, du point de vue du droit, ce n’est pas un document dit réglementaire. En effet, même s’il engage les élus locaux, son programme n’est pas directement opposable aux tiers (de Rotalier, 2000[25]De Rotalier G. (2000). « Les Plans de déplacements urbains : bilan et perspectives », mémoire de DEA en droit de l’environnement, universités Paris I-Paris II, 128 p.). Les PDU ont été créés par la loi LOTI en 1982, dans un contexte de régression de l’utilisation des transports collectifs urbains au profit de la voiture individuelle. Initialement facultatifs, ils ont été rendus obligatoires par la loi LAURE (1996), au service d’enjeux de qualité de l’air et de consommation d’énergie. De nombreux textes sont venus compléter les obligations du document, renforcer sa portée juridique et son rôle normatif (Gallez, 2017[26]Gallez C. (2017). « Où en est la planification des déplacements urbains ? », Urbanisme, n° 58, hors-série « Bordeaux, les nouveaux espaces de la mobilité métropolitaine ».).

L’article 14 de la loi LAURE (1996) a introduit l’obligation d’évaluer le PDU cinq ans après son approbation. Cette évaluation, dite à postériori, porte essentiellement sur la mise en œuvre des actions et la mesure de leurs effets, et peut conduire à la révision du plan. Le code des transports n’apporte pas de précisions sur la manière de mener cette évaluation. Une enquête du CERTU portant sur 20 plans de déplacements montre que, dans la majorité des cas, les évaluations ont pour objet un bilan du degré d’avancement des actions prévues, alors que la mesure des effets des actions du plan ou la mesure du degré d’atteinte des objectifs fixés par le plan, s’avère plus complexe à réaliser (CERTU, 2012[27]CERTU. (2012). L’évaluation des PDU : des convergences d’approches pour une réalité complexe, Mobilités et Transports, Pratiques locales, Lyon, Cerema, 12 p.). La loi SRU (2000) est venue renforcer cette disposition de la LAURE, par l’obligation de « l’établissement d’un calendrier des décisions et réalisations ». En effet, avant la loi SRU, rien n’oblige les maîtres d’ouvrages des PDU à rendre public le calendrier des actions. Cet ajout « apparaît comme une nouvelle garantie destinée à éviter que les orientations des PDU ne soient pas suivies d’effets » (de Rotalier, 2000[28]Op. cit.).

L’ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004 et deux décrets (n° 2005-613 du 27 mai 2005 et n° 2005-608 du 27 mai 2005) transposent en droit français la directive européenne 2001/42/CE du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. Ces textes rendent obligatoire la réalisation d’une évaluation environnementale pour tous les plans et programmes, dont l’élaboration ou la modification a été prescrite après le 21 juillet 2004. Les PDU sont soumis à cette directive ; ainsi, leur élaboration intègre une évaluation des impacts du plan portant notamment sur la qualité de l’air, le climat, l’énergie… Cette évaluation environnementale est appelée à être réalisée parallèlement à l’élaboration du plan et en lien avec les évaluations environnementales d’autres plans, tel les plans climats air énergie ou les schémas d’aménagements régionaux (CERTU, 2011[29]CERTU, CETE. (2011). Évaluation environnementale des plans de déplacements urbains. Analyse des premières pratiques et préconisations, Lyon, Cerema, 106 p.).

Le PDM de la métropole AMP prend en compte ces différentes obligations. Il présente un calendrier de mise en œuvre pour chacune des actions qu’il contient. Il précise les indicateurs de suivi qui serviront à l’évaluation à mi-parcours du plan.

Il est également intéressant de préciser ici que, engagé en avril 2017, le plan devait initialement être approuvé en décembre 2019, avant la mise en application des directives de la LOM (2019). Or l’élaboration du PDM a été soumise à des contraintes temporelles internes, et il n’a été approuvé que le 16 décembre 2021, avec deux ans de retard. L’élaboration du PDM de la métropole AMP a duré quatre ans. Ce long délai s’explique principalement par le confinement relatif à la pandémie COVID-19, qui a interrompu la phase d’enquête publique, étape obligée avant l’approbation finale du document. Faute d’avoir été approuvé avant le 1^er janvier 2021[30]Cette interruption a notamment fait basculer la procédure sous le régime de la loi LOM, promulguée le 24 décembre 2019. Cette nouvelle loi devient applicable aux PDU en cours d’élaboration au 1^er janvier 2021., le PDU métropolitain a été complété pour s’adapter à la procédure de la loi LOM.

Le PDM de la métropole AMP est organisé en sept leviers, visant à répondre aux différents objectifs formulés dans le plan. Chaque levier décrit une stratégie générale, puis regroupe une série d’actions précises. Chaque action est numérotée, comporte une date de mise en service, un coût et une maîtrise d’ouvrage. Le plan affiche 110 actions mais, à regarder de près, il en contient beaucoup plus. En effet, certaines actions sont décomposées en différentes sous-actions. Par exemple, l’action numéroté « TC09 », intitulée « Étendre les transports à haut niveau de service (THNS) à Marseille », regroupe 12 sous-actions relatives à différents projets de lignes de transports en site propre (par exemple, l’extension du métro à l’Est de la ville). Nous avons considéré chacune de ces sous-actions comme des actions à part entière, car elles comportent également une numérotation, une date de mise en service, un coût et une maitrise d’ouvrage. C’est donc au total 179 actions qui apparaissent dans le calendrier de réalisation du plan (figure 3).

Selon les termes employés dans le document, la date indiquée dans le calendrier correspond à « un horizon de réalisation à respecter ». Très peu d’actions n’affichent aucune date. Certaines portent la mention « en continu » ; pour d’autres, la précision « Études » accompagne la date indiquée, signifiant que la date correspond au lancement des études.

Dans la perspective de l’évaluation à cinq ans du plan, il est notamment envisagé un suivi « fin et régulier » de la mise en œuvre des actions (figure 4). Ce suivi souhaite se baser sur un outil de type tableau de bord : « Ce document de suivi des actions et des opérations sera utilisé annuellement pour mesurer le suivi de l’avancement des actions. [Les indicateurs du tableau de bord] seront remplis annuellement grâce à des fiches d’avancement remplies par la Métropole Aix-Marseille-Provence quand elle est maître d’ouvrage, avec les porteurs de projet, sinon[31]Plan de mobilité de la métropole Aix-Marseille-Provence 2020-2030, p. 320. ».

Enfin, ce PDM contient de nombreuses annexes, répondant aux attendus des évolutions législatives en encadrant l’élaboration. L’évaluation environnementale du plan en constitue l’annexe 2 et s’intitule « Évaluation de l’ensemble des actions du PDU à l’horizon 2030, portant sur les émissions de polluants, de gaz à effet de serre et de consommation d’énergie ». La thématique des émissions de gaz à effet de serre y fait l’objet d’une rubrique à part entière. De façon assez classique, l’évaluation environnementale évalue les effets du PDM selon deux scénarios : un scénario 2030 sans PDM (dit tendanciel) et un scénario 2030 avec mise en œuvre du plan.

Dans les éléments qui viennent d’être présentés, le temps est appréhendé comme durée d’exécution du plan, et 2030 comme la date d’échéance d’un calendrier de réalisations et d’évaluation. Les évolutions visant à renforcer sa portée normative témoignent « d’une hybridation du plan » entre planification stratégique et planification réglementaire. Ce phénomène est souligné par les travaux de recherche qui analysent les évolutions du droit de l’urbanisme (Manson, 2015[32]Manson C. (2015). « Les documents d’urbanisme prospectifs constituent-ils une illustration parfaite du droit souple ? », Cahiers du GRIDAUH, n° 29, p. 193-203. ; Marie, 2015[33]Marie S. (2015). « La porosité actuelle entre planification stratégique et planification réglementaire », , n° 29, p. 205-215.). Ils mettent en évidence que cette porosité entre stratégique et réglementaire remet en question les différences de nature et de portée qui distinguent ces deux types de planification, qui ont trait à leur échelle temporelle, d’une part, et à leur échelle spatiale, d’autre part (Marie, idem). On peut également considérer que cette porosité participe à introduire le temps court dans le temps long de la planification stratégique. C’est en durcissant les contraintes réglementaires et en introduisant du normatif dans la planification que le législateur a tenté de résoudre la tension entre long terme et court terme. Mais cela fonctionne-t-il vraiment ?

2030 : une date charnière dans une trajectoire de réduction
des émissions de GES

Dans cette section, nous allons voir que le PDM s’inscrit dans une relation d’articulation, parfois pyramidale et descendante, de plans (nationaux, régionaux, locaux) qui doivent être compatibles les uns avec les autres. Plus particulièrement, sur l’enjeu de la diminution des émissions de CO₂, la loi LOM réitère le rôle des PDM et le met en lien avec les objectifs de la stratégie nationale bas carbone (SNBC). Il s’agit notamment de faire coïncider les trajectoires locales et nationales en matière de décarbonation. La présence de dates jalons dans la SNBC introduit une dimension temporelle dans la logique de compatibilité des documents, qui fait de 2030 une date charnière dans la lutte contre le réchauffement climatique.

La Loi LOM précise la définition du PDM dans son article L1214-1 : « Le plan de mobilité vise à contribuer à la diminution des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur des transports, selon une trajectoire cohérente avec les engagements de la France en matière de lutte contre le changement climatique, à la lutte contre la pollution de l’air et la pollution sonore ainsi qu’à la préservation de la biodiversité[34]Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 (source : Légifrance). ».

Cette définition met en relation le PDM et les engagements nationaux à conduire une politique d’atténuation du changement climatique. La SNBC de la France définit des objectifs de réduction d’émission de GES par secteurs. S’agissant du secteur des transports, la stratégie vise une réduction de 28 % des émissions en 2030 (par rapport à 2015), et une décarbonation complète à l’horizon 2050.

Le PDM de la métropole AMP se doit d’être compatible avec d’autres plans et schémas définissant des objectifs et des mesures aptes à répondre aux enjeux climatiques et environnementaux. Cette compatibilité concerne notamment le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), approuvé par la région Sud-PACA en octobre 2019, et le plan climat air énergie métropolitain (PCAEM), adopté par la métropole AMP en décembre 2021. La figure 5 met en regard les chiffres d’évolution des émissions de GES du secteur des transports issus des évaluations environnementales de chacun de ces plans.

L’évaluation environnementale du PDM-AMP annonce que la mise en œuvre du PDM à l’horizon 2030 permet une baisse de près de 28 % des émissions de GES par rapport à l’état de référence 2012 : « Avec une baisse de près de 28 % des émissions de gaz à effet de serre (CO₂, N₂O et CH₄), les objectifs du plan de mobilité et du PCAEM sont atteints. La valeur cible portée par la stratégie nationale bas carbone révisée (-28 %) est aussi atteinte. La mobilité métropolitaine se positionne ainsi sur une trajectoire vers la neutralité carbone en 2050[35]Annexe 2 « Rapport d’évaluation environnementale » du PDM-AMP 2020-2030. ».

L’écart entre les chiffres du SRADDET et ceux du PDM tient principalement à la différence du périmètre territorial concerné et aux caractéristiques urbaines de la métropole Aix-Marseille-Provence.

La lecture des documents indique un alignement dans l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de GES entre les plans locaux (principalement entre le PDM et le PCAEM) et une bonne cohérence de ces plans avec la feuille de route de la SNBC de la France.

Cette partie met en évidence des représentations différenciées du temps, associées à la date 2030, selon la dimension du PDM. Ces dimensions et ces représentations cohabitent au sein d’un même plan. Le tableau ci-dessous permet de les mettre en regard de façon synthétique (figure 6).

Une déconnexion dans les représentations du temps,
dont l’ampleur se mesure par le décalage entre plan et mise en œuvre

Cette partie s’appuie sur l’analyse fine de trois aspects du PDM : la démarche de l’évaluation environnementale, la temporalité de la programmation des actions et le calendrier effectif de leur mise en œuvre. Par le prisme d’une interrogation sur le réalisme du chiffre de – 28 % d’émissions de GES à l’horizon 2030, cette partie montre non plus une cohabitation mais une déconnexion dans les représentations du temps associées à la date 2030. Cette déconnexion révèle des incohérences, certaines sont internes au plan lui-même, alors que d’autres sont externes au plan, elles relèvent du « monde de la mise en œuvre ».

Une évaluation environnementale
où l’écoulement du temps ne compte pas

Nous avons cherché à comprendre comment était construite l’évaluation environnementale du PDM-AMP, particulièrement concernant les impacts du plan sur la réduction des émissions de GES[36]Les trois principaux gaz à effet de serre pris en compte y sont le dioxyde de carbone (CO₂), le protoxyde d’azote (N₂O) et le méthane (CH₄). Les gaz à effet de serre restants (famille des gaz fluorés) ne représentent qu’une faible partie des émissions de gaz à effet de serre. Les résultats présentés ne les prennent pas en compte.. Au regard de ces éléments de compréhension, nous nous sommes interrogés sur le degré de réalisme des chiffres annoncés. Il ne s’agit pas d’entrer dans la boîte noire des modèles de trafic et des modèles d’émission utilisés, qui sont des aspects très techniques, mais de comprendre quelle est la méthode générale qui sous-tend la démarche d’évaluation.

C’est l’association agréée de surveillance de la qualité de l’air AtmoSud[37]Structure associative loi 1901, agréée par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, garante de l’observatoire de la qualité de l’air en région Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur., en partenariat avec l’Agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (AGAM), qui a réalisé l’évaluation environnementale. À partir des données de l’enquête ménage-déplacement (EMD), l’AGAM estime le nombre de véhicules/kilomètres effectués (avec mise en œuvre du plan et sans mise en œuvre du plan). AtmoSud répartit ensuite ces véhicules/kilomètres selon des hypothèses de composition du parc de véhicules, et les transforme en émissions[38]Entretien avec le responsable du Pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022..

Plusieurs partis-pris méthodologiques ont été sources d’interrogations[39]Telles que l’évaluation concernant les polluants (No_x et les particules fines), spatialisée en utilisant des modèles de dispersion, alors que ce n’est pas le cas pour les GES ; ou encore que les hypothèses d’évolution du parc roulant par types de véhicules et types de carburant reprennent les projections CITEPA à l’échelle nationale sans tenir compte des spécificités du parc à l’échelle de la métropole d’Aix-Marseille.. Mais le principal étonnement est lié au fait que l’évaluation environnementale ne tient pas compte de la programmation des actions dans le temps, c’est-à-dire du calendrier de mise en service, qui s’étale de 2020 à 2030. Autrement dit, l’évaluation considère que toutes les actions contenues dans le plan sont engagées au même moment, et qu’elles produisent leurs effets immédiatement. Le déroulement du temps n’introduit pas de modification dans l’estimation des effets probables du PDM sur les émissions de GES à l’horizon ou à l’échéance 2030. L’évaluation quantifiée des émissions de GES ne s’effectue pas action par action mais tient compte de toutes les actions cumulées. C’est une évaluation globale. Plus particulièrement, elle s’appuie sur des projections d’évolution du trafic motorisé pour 2030, qui sont fournies par la métropole AMP et l’AGAM, et transmises à AtmoSud.

La première étape de la démarche consiste à établir des données de références en termes de mobilité sur le territoire métropolitain, en se projetant à 2030 sans mise en œuvre du plan. Cette projection de la mobilité à l’horizon 2030 est obtenue à partir des chiffres de l’EMD de 2009, redressée en valeur 2017[40]Au moment où est réalisée l’évaluation environnementale, une nouvelle enquête ménage déplacements est en cours sur le territoire (EMC2 2019-2020), mais son traitement ne sera effectif qu’en 2022. Ce sont donc les données de la précédente enquête qui sont utilisées.. Cette étape produit ce qui est nommé le « référentiel de mobilité ». La deuxième étape, dite de modélisation globale, intègre les objectifs du PDM (part modale, covoiturage, composition du parc de véhicule) dans le « référentiel de mobilité ». Cette étape donne une estimation du trafic motorisé annuel par types de véhicules motorisés (voitures individuelles, véhicules utilitaires, poids lourds et deux-roues motorisés) en 2030, avec mise en œuvre du PDM (scénario PDM-2030[41]La méthode est présentée de façon détaillée dans les premières pages de l’évaluation (p. 288 et suivantes) du PDM.). Ainsi, les émissions de GES sont principalement estimées à partir des parts modales et des hypothèses de composition du parc de véhicules motorisés (types de véhicules, types de carburant et distances moyennes parcourues par chaque type de véhicules sur le réseau routier du territoire métropolitain). Dans la démarche, les objectifs de part modale attribués à chaque mode pour l’horizon 2030 sont particulièrement déterminants dans la projection des kilomètres de véhicules motorisés (figure 7).

L’évaluation indique que la mise en œuvre du PDM devrait permettre une diminution des distances parcourues de 9 % (rapport à l’état initial 2012). Plus finement, elle précise que le scénario PDM-2030 apporte une diminution des kilomètres parcourus pour les voitures (de – 10 % par rapport à 2012), les véhicules utilitaires légers (– 13 % par rapport à 2012), et une forte diminution concernant les deux-roues motorisées (– 27 %). En revanche, ce scénario s’établit dans un contexte de forte augmentation du trafic poids lourds (+ 30 %) (figure 8).

C’est en considérant que toutes les actions du plan seront bien mises en service dès 2030 qu’il est établi que les objectifs de part modale escomptés pour 2030 seront atteints. Or de nombreux travaux s’intéressant aux politiques de mobilité ont déjà mis en évidence combien il est difficile d’obtenir les reports modaux escomptés (Orfeuil, 2008[42]Orfeuil JP. (2008). Une approche laïque de la mobilité, Paris, Descartes & Cie, 173 p.; Reigner et al., 2013[43]Reigner H et al. (2013). Nouvelles idéologies urbaines. Dictionnaire critique de la ville mobile, verte et sûre, Rennes, Presses Universitaire de Rennes, 178 p.). D’une part, les projets en matière de mobilité, généralement complexes et coûteux, prennent du temps à être réalisés et, de ce fait, les décalages entre les calendriers programmés et les calendriers effectifs sont nombreux. D’autre part, l’apparition d’une nouvelle offre de mobilité n’entraine pas immédiatement une modification des comportements (Frenay, 2005[44]Frenay P. (2005). « Le tram, un outil en faveur d’une ville durable ? Réflexions tirées d’une comparaison entre quelques villes moyennes françaises et alémaniques », Transport, environnement, circulation, n° 185, p. 2-8). Enfin, différents travaux mettent aussi en évidence des effets rebonds de mesures à priori vertueuses, apparaissant après-coup et venant limiter les bénéfices environnementaux attendus. Par exemple, les effets rebonds du covoiturage sur les émissions de GES ne sont pas univoques (Delaunay et al., 2023[45]Delaunay T. (2023). « Covoiturage : levier de changement des pratiques ou outil renforçant les déplacements automobiles ? », dans Gallez C, Coutard O (dir.), Vers une Ile-de-France post-carbone ? Freins et leviers d’une transition énergétique régionale, Paris, L’œil d’or, p. 261-284.).

Dans l’évaluation environnementale, l’écoulement du temps ne joue pas, et c’est cette considération qui permet d’aligner les objectifs de réduction des émissions de GES du PDM métropolitain avec la SNBC. C’est ici une première déconnexion, que nous qualifions d’interne au plan. Cette manière d’appréhender, ou plutôt de ne pas appréhender, la temporalité de mise en œuvre des actions contenues dans le plan pour évaluer l’impact sur l’environnement n’est pas propre au cas que nous avons étudié. Ce constat est également souligné par un rapport portant sur la première génération d’évaluation environnementale des PDU à partir de l’analyse de 14 études de cas (CERTU-CETE, 2011[46]Op. cit.). Ce rapport souligne, d’une part, que les perspectives d’évolutions sont très rarement analysées – par exemple, l’aspect dynamique fait défaut aux états initiaux, car il s’agit généralement uniquement d’empilements de données –, d’autre part, il met en évidence que les maîtres d’ouvrages des différentes infrastructures projetées sont rarement clairement identifiés, et que la non-réalisation de ces infrastructures n’est généralement pas discutée, ni dans le cadre de l’évaluation environnementale, ni dans le cadre du plan lui-même.

Il est notamment paradoxal que le suivi de l’avancement des actions soit un volet majeur de l’évaluation du PDM à cinq ans, mais que cet effet dynamique du temps soit absent de l’évaluation environnementale. Cet étonnement nous amène à regarder, de façon fine, le calendrier et la programmation des 179 actions contenues dans le PDM-AMP 2020-2030.

Une répartition annuelle des actions concentrée
sur la dernière année des échéances 2025 et 2030

Nous avons analysé la programmation du PDM-AMP, en regardant la date de mise en service affichée pour chacune des actions. Nous avons également porté attention à la nature des actions dont l’échéance était la plus lointaine.

La répartition annuelle des 179 actions du PDM met en évidence que 2030 est l’année de mise en service du plus grand nombre d’actions. En effet, 30 % des actions du plan (soit 54 actions) comportent pour horizon de réalisation la dernière année d’exécution du PDM. C’est ensuite l’année 2025 qui totalise le plus grand nombre d’actions, avec un total de 34.

La figure 9 illustre la répartition calendaire des actions du plan, selon plusieurs tranches temporelles. Après avoir isolé l’année 2019, une première tranche correspond à la période 2020-2025, puis une deuxième tranche à la période 2026-2030. La césure entre ces deux périodes correspond à l’échéance d’évaluation à mi-parcours du plan, soit cinq ans après l’approbation du document. Nous avons ensuite considéré une troisième tranche, 2031-2035, puis une dernière, au-delà de 2035.

Plus de la moitié des actions du plan (56,4 %) sont programmées à l’horizon 2025, et 41,3 % sur la période 2026-2030. L’analyse plus précise de la répartition annuelle des actions à l’intérieur des tranches 2025-2030 et 2026-2030, montre que, à chaque fois, la dernière année de la période cumule le plus grand nombre d’actions. Ainsi, sur la période 2020-2025, 33,7 % des actions ont pour date de mise en service 2025, et sur la période 2026-2030, 73 % des actions ont pour date de mise en service 2030.

Les actions programmées pour 2030 sont essentiellement de deux types. Il s’agit, d’une part, d’actions censées être mises en place de façon continue de 2020 à 2030. Par exemple, l’action V01 « 500 km d’axes cyclables structurants », l’action V08 « Une aide à l’acquisition de vélos », l’action TC17-2 « Programme bus électrique (véhicules et dépôts) », ou l’action PEM05 « 10 000 places nouvelles en parking relais » ont principalement pour maîtrise d’ouvrage la métropole AMP ou les communes de la métropole car, sur ce territoire, une majorité de communes ont conservé la compétence voirie. Il s’agit, d’autre part, d’actions d’envergure, nécessitant d’importants investissements financiers et de lourds travaux. Par exemple, les actions TC01-3 « Modernisation des voies TER littorales à Marseille », TC09-4 « Extension du métro de Marseille à l’est », TC09-11 « Tramway entre Saint-Charles et Belle de Mai », ou R12-2 « Contournement routier Fos-Salon », mais également le doublement en souterrain de la gare Saint-Charles, inclus dans l’action TC01-2, ont principalement pour maîtrise d’ouvrage la SNCF, l’État ou la métropole AMP.

De plus, les actions programmées au-delà de 2030 sont des actions clés dans la concrétisation du projet de réseau express métropolitain. Il s’agit notamment de la Ligne nouvelle Provence Côte d’Azur (2037), de la modernisation de la voie ferroviaire de la Côte Bleue (2035), du nouveau pôle d’échanges multimodal de la gare Marseille Saint-Charles (2033), ou encore du doublement de la gare Saint-Charles en souterrain (2035). Or cette action, dont la mise en service est éloignée, conditionne grandement l’amélioration des fréquences des lignes de trains TER irriguant le territoire métropolitain[47]Entretien avec le responsable du pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022..

Les objectifs affichés dans le PDM en termes de report modal à l’horizon 2030 paraissent alors particulièrement élevés, tant au regard de la situation initiale des pratiques de mobilités sur ce territoire qu’au regard du calendrier de programmation des actions susceptibles de les modifier. Nous mettons en évidence ici une seconde déconnexion interne au plan : la programmation des actions dans le temps, sur les dernières années des échéances, recule le plus tard possible les engagements de mise en œuvre du plan. Autrement dit, l’hypothèse, faite pour l’évaluation environnementale, d’une mise en œuvre effective à l’horizon 2030 est déjà fragilisée par cette répartition.

Cet examen interne au plan montre également que le référentiel du PDM-AMP repose encore principalement sur une politique d’équipements, basée sur des infrastructures de transports coûteuses (modernisation des lignes TER, lignes cars express, lignes de transports collectifs urbains en site propre vers les périphéries…) et peine à établir une politique de « mobilité », c’est-à-dire plus fortement orientée sur l’optimisation des mobilités multimodales par les services et le numérique.

Un calendrier effectif qui s’écarte du calendrier programmé

À travers les décalages qui s’opèrent entre le calendrier programmé des actions du PDM et le calendrier effectif, cette section montre l’écart entre le plan et le monde réel de la mise en œuvre. Elle met en évidence une déconnexion externe au plan lui-même, dont les éléments d’explications ouvrent la discussion sur les contraintes auxquelles les acteurs du plan font face, dans un contexte métropolitain marqué par de multiples incertitudes, financières, organisationnelles et techniques.

En réalisant une veille des sites Internet dédiés aux projets (principalement métropole AMP, région Sud-Paca, et SNCF) et de la presse locale, nous avons cherché à savoir si la programmation établie dans le PDM était respectée. Pour un grand nombre d’actions, nous avons identifié les dates de mises en service effectives et les reports de calendrier annoncés.

Pour engager ce travail sur les 179 actions du plan, nous avons dû organiser la recherche d’informations en priorisant les actions pour lesquelles nous estimions que leur réalisation avait le plus grand effet, en termes d’ordre de grandeur, sur les émissions de CO₂ du secteur des transports. L’angle des émissions de GES amène à considérer les types de trajets dont la portée kilométrique est la plus importante, qui s’effectuent à l’heure actuelle majoritairement en voiture et dont le potentiel de report modal est le plus important. Ce sont ceux pour lesquels une offre alternative à la voiture est susceptible de générer les plus grands effets sur la réduction des émissions de CO₂[48]Entretien avec le responsable du pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022.. Ces trajets correspondent aux flux dits « métropolitains » ciblés par les scénarios du Livre blanc des transports AMP[49]Il s’agit des flux de plus de sept kilomètres, ou de plus de dix kilomètres lorsqu’ils engagent Marseille comme point d’origine ou de destination. Ils représentent un déplacement sur dix mais 60 % des kilomètres parcourus, et sont réalisés à 96 % en voiture (Livre blanc des transports AMP, 2014).. Ce sont les actions du PDM figurant dans le levier n° 2 « Un système de transports collectifs performants », et relatives à la modernisation des lignes TER, à la mise en service de lignes cars express, ou d’extension des lignes de transports collectifs urbains en site propre vers les périphéries (figure 10). Pour certaines actions, il a été difficile de trouver des informations sur l’avancement des travaux. Les actions pour lesquelles l’information est la plus détaillée sont celles intégrées dans le « Plan Marseille en grand » et soutenues financièrement par l’État. Leur nomenclature est surlignée en vert dans la figure 10.

Ce travail met en évidence un glissement du calendrier de mise en œuvre. Si quelques actions sont réalisées dans les temps annoncés, voire en avance (projet TC07 NEOMMA – automatisation du métro), une grande partie d’entre elles montre un gap allant de un à huit ans d’écart.

L’analyse ne se veut pas normative ; le constat des retards touchant la mise en service des actions du PDM-AMP porte à réfléchir aux mécanismes qui les expliquent.

En premier lieu, ces retards sont l’expression du gap entre la considération traditionnelle d’un plan comme « “projet élaboré”, comportant une suite ordonnée d’opérations destinées à atteindre un but » et sa mise en œuvre dans un monde réel dynamique soumis à de nombreuses incertitudes, qui est incompatible avec l’idée d’une planification linéaire et rigide (Zepf et Andres, 2011, p. 26[50]Op. cit.). Concernant la métropole AMP, ce « monde réel » est marqué par plusieurs registres d’incertitudes, financier, organisationnel et technique, qui complexifient et ralentissent la mise en chantier des projets. L’incertitude financière est notamment liée au fait que la métropole compte principalement sur l’aide de l’État pour financer les projets de transports collectifs de sa politique de mobilité. Dans les réunions du comité technique élargi du PDM, il est régulièrement fait référence à l’annonce faite par le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, en décembre 2013, d’un plan d’aide de l’État de trois milliards d’euros consacré à l’amélioration des transports pour accompagner la construction de la métropole. Cette somme devait contribuer au financement de la nouvelle gare Saint-Charles souterraine, au doublement de la ligne ferroviaire Marseille-Aix, ou encore aux prolongements nord et sud du métro mais, dans les faits, elle semble avoir été considérablement réduite. En 2021, huit ans plus tard, l’annonce du plan d’aide de l’État « Marseille en Grand » d’un milliard d’euros (pour les écoles, la mobilité et la sécurité) est venu apporter un appui considérable à la mise en œuvre du PDM. Ce financement permet alors de soutenir la réalisation de 16 projets de transports du quotidien (automatisation du métro, nouvelles lignes de tramway et de BHNS, pôles d’échanges multimodaux), et a donné lieu à la mise en place d’un GIP AMP Mobilités, chargé de leur pilotage et suivi.

Ce premier PDM d’échelle métropolitaine est mis en œuvre dans un contexte de profonde réorganisation institutionnelle, technique et administrative, sur un territoire réticent à la faible culture de l’intercommunalité (Douay, 2013[51]Douay N. (2013). « Aix-Marseille-Provence : accouchement d’une métropole dans la douleur », Métropolitiques, 18 décembre [En ligne]). La nouvelle organisation, qui a mis du temps à se déployer, présente des traits particuliers : des conseils de territoires (CT) qui reprennent les périmètres des six ex-intercommunalités et agissent comme des organes déconcentrés de la métropole, une répartition des compétences à géométrie variable, qui génère une situation où la compétence voirie, corollaire indispensable d’une compétence mobilité, relève tantôt de la commune, tantôt de la métropole, et une organisation politique qui donne aux élus locaux un pouvoir d’arbitrage important. Cette organisation appelle la construction de consensus politiques permanents et freine la capacité d’action de la métropole (Dubois, 2022[52]Dubois J. (2022). « La métropole modeste : comment les périphéries façonnent la métropole d’Aix-Marseille-Provence », Riurba n° 10). La métropole AMP a fait l’objet de nouvelles évolutions institutionnelles avec l’application de la loi 3DS[53]Loi de Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l’action publique locale, du 22 février 2022., qui implique la suppression des six conseils de territoires, une réorganisation des services et une évolution des modalités de répartition des compétences en 2022. Ajoutées à la difficile capacité d’agir, ces réorganisations successives des services ont placé ce territoire dans une incertitude organisationnelle.

Enfin, l’incertitude technique renvoie notamment au parti pris d’un réseau REM s’appuyant sur des lignes de cars à haut niveau de service, qui appelle la généralisation de dispositifs techniques novateurs : des voies réservées aux transports en commun sur les réseaux autoroutier et départemental, des pôles d’échanges multimodaux le long des autoroutes nécessitant des arrêts TC sur plateforme autoroutière (ou en dérivation sur le réseau local). Ces dispositifs ont nécessité d’importantes études de faisabilité de nouvelles normes de sécurité. Dans ces études, à l’issue incertaine, la métropole a été accompagnée par les services de l’État et le Cerema.

Ces trois registres mettent en évidence que si la métropole porte le PDM et fait de cette thématique un enjeu clé de la structuration de son projet métropolitain, elle est loin de posséder tous les leviers de sa mise en œuvre. Particulièrement, le caractère hybride du réseau REM (lignes ferroviaires, cars sur autoroute, bus), qui a du sens au regard de l’étendue du territoire à desservir, engage une multiplicité de maîtres d’ouvrage (métropole, région, SNCF, État), dont le défi est de parvenir à synchroniser les temporalités.

Conclusion

L’évaluation environnementale du PDM d’Aix-Marseille-Provence considère que toutes les actions contenues dans le plan sont mises en œuvre en 2030, et qu’elles portent immédiatement leurs effets, ce qui permet d’atteindre à cette date les objectifs de parts modales escomptées par le Plan. Or une majorité d’actions est programmée sur l’année 2030, et notamment des projets clés dont la réalisation conditionne la mise en service de plusieurs autres actions. Dès lors, l’évaluation de la réduction des émissions de GES affichée, selon le chiffre de – 28 % à 2030, n’est pas le niveau de réduction des GES à 2030 mais le niveau de réduction susceptible d’être atteint lorsque toutes les actions contenues dans le plan auront été mises en œuvre.

Dès lors, il n’est pas possible de mettre en regard le chiffre de – 28 % de réduction des émissions de GES donné dans le PDM approuvé, avec la feuille de route de la SNBC. Il s’agit de deux réflexions qui s’appuient sur une même date, 2030, mais qui appréhendent cette date de façon très différente. Dans le premier cas, il s’agit d’une date qui symbolise l’entièreté de la mise en œuvre du plan de mobilité ; dans le second cas, il s’agit d’une date calendaire, un jalon dans une trajectoire où l’écoulement du temps joue. Il y a donc déconnexion entre ces deux représentations. Or ces chiffres sont mobilisés dans la rhétorique des plans et schémas comme s’ils pouvaient être mis en correspondance. La déconnexion devient alors totalement implicite, notamment, du fait d’un cadre normatif descendant posé par le législateur qui, à partir d’objectifs nationaux, appelle en cascade les plans régionaux et locaux à les respecter.

L’ampleur de cette déconnexion se mesure en évaluant le décalage entre le calendrier annoncé du PDM-AMP et le calendrier effectif. Au-delà du constat d’un glissement important des calendriers de réalisation concernant l’étude de cas de la métropole Aix-Marseille-Provence, ce gap nous conduit à revenir aux enjeux du PDM. Derrière la tension entre temps long de la planification et temps court de l’urgence à décarboner les mobilités, c’est la tension entre deux enjeux très différents qui est à l’œuvre. Nous avons pris le prisme d’examiner les temporalités qui traversent le PDM-AMP à partir de l’enjeu de la réduction des émissions de GES. Or, pour la métropole AMP, l’enjeu principal n’est pas celui-ci. Dans un contexte de recomposition institutionnelle du fait de la création de la métropole AMP, doublé d’un contexte de reconfiguration des rôles dans la gestion des transports urbains et interurbains (impliquant des rétrocessions de lignes entre département et métropole, et l’affirmation de la région comme chef de file de l’intermodalité), l’enjeu premier est celui de la construction d’une vision partagée d’une offre de transport métropolitaine, susceptible de répondre aux pratiques de mobilité d’un territoire étendu à l’armature urbaine polycentrique. Cet enjeu appelle de nombreux échanges entre acteurs techniques et politiques, des négociations continues, et renvoie à des temporalités longues et incrémentales.

Remerciements

Les auteurs remercient l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour le financement accordé au projet COoL AMmetropolis, ANR-19-CEO3-008, dirigé par Irène Xueref-Remy.

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[1] Gauthier M. et al. (2008). Renouveler l’aménagement et l’urbanisme. Planification territoriale, débat public et développement durable, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 329 p.

[2] Banister D, Hickman R. (2013). « Transport futures: Thinking the unthinkable », Transport Policy, n° 29, p. 283-293.

[3] Emelianoff C. (2007). « Les villes européennes face au changement climatique. Une rétrospective », Les Annales de la recherche urbaine, n° 103, p. 159-169.

[4] Haëntjens J. (2020). « L’avance des villes », Urbanisme, n° 416, dossier « Scénarios pour une ville bas-carbone », p. 28-29.

[5] Theys J. (2020). « Enseignements d’un exercice de prospective », Urbanisme, n° 416, dossier « Scénarios pour une ville bas-carbone », p. 34-38.

[6] IPPC. (2018). Special report on the impacts of global warming of 1.5°C above preindustrial levels and related global greenhouse gas emission pathways [En ligne].

[7] Ministère de la transition écologique et solidaire, MTES. (2020). Stratégie nationale bas carbone, synthèse, mars, 31 p.

[8] Molina G. (2012). « Lutte contre le changement climatique : les acteurs de l’aménagement entre coopération, reconversion et concurrence », Métropolitiques, 12 novembre [En ligne].

[9] Op. cit.

[10] Zepf M, Andres L (dir.). (2011). Enjeux de la planification territoriale en Europe, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 309 p.

[11] Demazière C, Desjardins X. (2016). « La planification territoriale stratégique : une illusion nécessaire ? », Riurba, n° 2.

[12] Motte A. (1996). « The roles and forms of plans in France (1981-1995) », communication au Colloque du 50^e anniversaire du département d’aménagement et d’urbanisme de l’université de Newcastle upon Tyne, octobre.

[13] Motte A. (1997). « Nîmes : émergence locale d’une pensée globale de l’urbain et pratiques d’aménagement », dans MELTT, Qui fait la ville aujourd’hui ? Intervention de la puissance publique dans les processus de production urbaine, février, La Riche, Plan urbain, p. 45-69.

[14] Novarina G. (dir.). (2003). Plan et projet. L’urbanisme en France et en Italie, Paris, Anthropos-Economica, 233 p.

[15] Cinq PDU ont été adoptés sur ce territoire avant la création de la métropole : le PDU Marseille Provence Méditerranée (2013-2023), le PDU du Pays d’Aix (2015-2025), le PDU de l’Agglopole Provence (2009-2015), le PDU d’Aubagne (2006), le SMGETU a arrêté un projet de PDU en décembre 2015, qui n’a pas été approuvé en raison de la création de la métropole au 1^er janvier 2016.

[16] Les réformes territoriales (lois NOTRe – portant Nouvelle organisation territoriale de la République – et MAPTAM – portant Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles –) confèrent aux métropoles le statut juridique d’établissement public de coopération intercommunale ; la plupart sont autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Cet échelon institutionnel a été mis en place par l’État afin de permettre aux très grandes agglomérations de mieux traiter les défis de leur territoire.

[17] FNAU et al. (2017). Le Métroscope, 50 indicateurs clés pour les métropoles françaises, juin.

[18] Mignot D et al. (2009). « Formes urbaines, mobilité et ségrégation. Une comparaison Lille, Lyon et Marseille (France) », Recherche, transports, sécurité, RTS, n°25(102), p. 47-59.

[19] Source : métropole AMP, AGAM, AUPA, Les chiffres clés de l’enquête mobilité certifiée Cerema (EMC²) 2019-2020, 44 p.

[20] Scherrer F. (2004). Entre temps diégétique et temps incrémental : l’action collective urbaine dans la longue durée, Lyon, IUL, p. 45-53.

[21] Janvier Y. (1998). « Crise de l’aménagement et transformations des temporalités de l’action publique », dans May N, Veltz P, Landrieu J, Spector T. (dir.), La ville éclatée, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, p. 304-313.

[22] Scherrer F. (1997). « Temps décalés. Longue durée. Le prisme des infrastructures », dans Obadia A (dir.), Entreprendre la ville : nouvelles temporalités, nouveaux services, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, p. 423-429.

[23] Delpirou A. (2021). « Les transports au cœur des projets métropolitains ? », dans Flonneau M, Hure M, Passalacqua A (dir.), Métropoles mobiles. Défis institutionnels et politiques de la mobilité dans les métropoles françaises, Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 27-40.

[24] Voir le site Internet de la métropole AMP [En ligne].

[25] De Rotalier G. (2000). « Les Plans de déplacements urbains : bilan et perspectives », mémoire de DEA en droit de l’environnement, universités Paris I-Paris II, 128 p.

[26] Gallez C. (2017). « Où en est la planification des déplacements urbains ? », Urbanisme, n° 58, hors-série « Bordeaux, les nouveaux espaces de la mobilité métropolitaine ».

[27] CERTU. (2012). L’évaluation des PDU : des convergences d’approches pour une réalité complexe, Mobilités et Transports, Pratiques locales, Lyon, Cerema, 12 p.

[28] Op. cit.

[29] CERTU, CETE. (2011). Évaluation environnementale des plans de déplacements urbains. Analyse des premières pratiques et préconisations, Lyon, Cerema, 106 p.

[30] Cette interruption a notamment fait basculer la procédure sous le régime de la loi LOM, promulguée le 24 décembre 2019. Cette nouvelle loi devient applicable aux PDU en cours d’élaboration au 1^er janvier 2021.

[31] Plan de mobilité de la métropole Aix-Marseille-Provence 2020-2030, p. 320.

[32] Manson C. (2015). « Les documents d’urbanisme prospectifs constituent-ils une illustration parfaite du droit souple ? », Cahiers du GRIDAUH, n° 29, p. 193-203.

[33] Marie S. (2015). « La porosité actuelle entre planification stratégique et planification réglementaire », Cahiers du GRIDAUH, n° 29, p. 205-215.

[34] Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 (source : Légifrance).

[35] Annexe 2 « Rapport d’évaluation environnementale » du PDM-AMP 2020-2030.

[36] Les trois principaux gaz à effet de serre pris en compte y sont le dioxyde de carbone (CO₂), le protoxyde d’azote (N₂O) et le méthane (CH₄). Les gaz à effet de serre restants (famille des gaz fluorés) ne représentent qu’une faible partie des émissions de gaz à effet de serre. Les résultats présentés ne les prennent pas en compte.

[37] Structure associative loi 1901, agréée par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, garante de l’observatoire de la qualité de l’air en région Sud Provence-Alpes-Côte d’Azur.

[38] Entretien avec le responsable du Pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022.

[39] Telles que l’évaluation concernant les polluants (No_x et les particules fines), spatialisée en utilisant des modèles de dispersion, alors que ce n’est pas le cas pour les GES ; ou encore que les hypothèses d’évolution du parc roulant par types de véhicules et types de carburant reprennent les projections CITEPA à l’échelle nationale sans tenir compte des spécificités du parc à l’échelle de la métropole d’Aix-Marseille.

[40] Au moment où est réalisée l’évaluation environnementale, une nouvelle enquête ménage déplacements est en cours sur le territoire (EMC2 2019-2020), mais son traitement ne sera effectif qu’en 2022. Ce sont donc les données de la précédente enquête qui sont utilisées.

[41] La méthode est présentée de façon détaillée dans les premières pages de l’évaluation (p. 288 et suivantes) du PDM.

[42] Orfeuil JP. (2008). Une approche laïque de la mobilité, Paris, Descartes & Cie, 173 p.

[43] Reigner H et al. (2013). Nouvelles idéologies urbaines. Dictionnaire critique de la ville mobile, verte et sûre, Rennes, Presses Universitaire de Rennes, 178 p.

[44] Frenay P. (2005). « Le tram, un outil en faveur d’une ville durable ? Réflexions tirées d’une comparaison entre quelques villes moyennes françaises et alémaniques », Transport, environnement, circulation, n° 185, p. 2-8

[45] Delaunay T. (2023). « Covoiturage : levier de changement des pratiques ou outil renforçant les déplacements automobiles ? », dans Gallez C, Coutard O (dir.), Vers une Ile-de-France post-carbone ? Freins et leviers d’une transition énergétique régionale, Paris, L’œil d’or, p. 261-284.

[46] Op. cit.

[47] Entretien avec le responsable du pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022.

[48] Entretien avec le responsable du pôle mobilité de l’AGAM, le 17 novembre 2022.

[49] Il s’agit des flux de plus de sept kilomètres, ou de plus de dix kilomètres lorsqu’ils engagent Marseille comme point d’origine ou de destination. Ils représentent un déplacement sur dix mais 60 % des kilomètres parcourus, et sont réalisés à 96 % en voiture (Livre blanc des transports AMP, 2014).

[50] Op. cit.

[51] Douay N. (2013). « Aix-Marseille-Provence : accouchement d’une métropole dans la douleur », Métropolitiques, 18 décembre [En ligne].

[52] Dubois J. (2022). « La métropole modeste : comment les périphéries façonnent la métropole d’Aix-Marseille-Provence », Riurba n° 10.

[53] Loi de Différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification de l’action publique locale, du 22 février 2022.