Introduction

En Turquie, la valorisation du foncier public a un objectif précis : servir l’intérêt général du pays. C’est le discours tenu par le chef de l’État et du gouvernement de l’AKP depuis 2002, Recep Tayyip Erdoğan : « Notre objectif est de veiller à ce que les biens fonciers et immobiliers détenus par l’État soient entièrement utilisés par l’État, la nation et le pays ». Ce récit est aussi entretenu par TOKİ, l’entreprise étatique de construction qui cumule des fonctions d’opérateur, de décideur des règles urbaines et gère une large partie du foncier public. La construction ex-nihilo du quartier résidentiel de Kayabaşı, situé dans la périphérie ouest d’Istanbul, dans l’arrondissement de Başakşehir, est un exemple parfait de valorisation du foncier public pour le financement des équipements urbains. TOKİ, principal planificateur des lieux, qui contrôle la quasi-totalité du foncier, a voulu en faire un quartier modèle, disposant de résidences modernes et d’équipements publics neufs, connectés au reste de la ville par un réseau de transport récent (nouveau métro, nouvelle autoroute périphérique, nouvel échangeur), tout en veillant à préserver les valeurs de l’islam, en proposant avant tout des logements destinés aux familles conservatrices turques et, plus récemment, originaires du Moyen-Orient (Çavdar, 2016[1]Çavdar A. (2016a). « Building, marketing and living in an Islamic gated community: novel configurations of class and religion in Istanbul », International Journal of Urban and Regional Research, n° 40(3), p. 507-523.).

Pour créer ce quartier résidentiel et optimiser l’augmentation de la valeur des terrains publics, TOKİ s’appuie sur sa filiale Emlak Konut, la plus importante société d’investissement foncier et immobilier de Turquie. Cette dernière bénéficie d’un accès privilégié aux réserves foncières de TOKİ qui lui vend des terrains prêts à l’emploi, avec des densités importantes pour la construction de résidences de haut standing. Pour mener à bien ces opérations immobilières, Emlak Konut a recours à un montage opérationnel original : le partage des recettes en échange du foncier (PREF). Dans le cadre d’un appel d’offres, Emlak Konut sélectionne un promoteur privé qui finance et pilote la construction des logements de luxe. Le promoteur n’achète pas le foncier, car Emlak Konut garde la propriété du sol, mais s’engage à verser une partie de ses bénéfices. Le PREF assure des opérations à haut bénéfice pour Emlak Konut, qui garantit, auprès de TOKİ, de redistribuer une partie de ses recettes pour financer la construction des équipements publics (Hervet, 2023[2]Hervet F. (2023). « Capter, partager et redistribuer la plus-value foncière : le cas des terrains publics et des logements de marque à Istanbul (Turquie) », thèse de doctorat, École d’Urbanisme de Paris, 422 p.).

Cette façon de valoriser le foncier public pour financer le développement urbain soulève plusieurs questions : comment TOKİ et Emlak Konut parviennent-ils à hausser la valeur des terrains publics ? Comment « extraient-ils » une partie de cette valeur pour ensuite la « redistribuer » dans le financement d’équipements urbains ? Ces problématiques sont au cœur de cet article qui émet l’hypothèse suivante : la construction des équipements publics par Emlak Konut, financée grâce aux recettes générées par le PREF, participe avant tout à valoriser ses propres logements, avant de bénéficier à l’intérêt général, du moins à l’échelle du quartier où s’inscrit le projet immobilier.

Pour répondre à ces questions, l’analyse s’appuie sur le cadre théorique de la Land Value Capture (captation de la valeur foncière) dans l’étude des mécanismes de formation, d’extraction et de redistribution de la valeur des terrains publics. Cette approche théorique est enrichie par une expérience professionnelle antérieure dans la promotion immobilière en région parisienne, facilitant la compréhension des liens entre règles urbanistiques et formation des prix immobiliers dans la valorisation foncière. La double nationalité franco-turque et la maîtrise de la langue turque ont constitué des atouts majeurs pour cette recherche, facilitant l’accès au terrain et aux acteurs locaux. Cette proximité culturelle, renforcée par une immersion prolongée à Istanbul initiée en 2016 lors d’un séjour d’études à l’Observatoire Urbain d’Istanbul (2016-2018), puis approfondie par des séjours réguliers de recherche (2019-2023), a permis de construire un réseau solide d’informateurs clés et d’acquérir une compréhension fine des dynamiques urbaines locales. L’enquête de terrain s’appuie sur trois types de données :
– une analyse documentaire approfondie : rapports d’évaluation foncière d’Emlak Konut, bilans financiers des projets, documents d’urbanisme et de planification ;
– une vingtaine d’entretiens semi-directifs concernant l’étude de cas de cet article, menés avec les acteurs clés (dirigeants d’Emlak Konut et de TOKİ, promoteurs immobiliers, responsable de l’urbanisme de la municipalité, agents immobiliers) ;
– des observations répétées sur site pour évaluer la qualité et l’usage des équipements publics financés par le PREF.

Cette méthodologie met en lumière le circuit complet de la plus-value foncière, de sa formation à sa redistribution, incluant les mécanismes de son partage entre acteurs publics et privés.

La captation de la plus-value foncière au bénéfice de l’intérêt général

Le foncier public comme outil de capture
pour le financement urbain

Un grand volet de la littérature sur la capture de la valeur foncière – en anglais Land Value Capture (LVC) – porte sur les outils à disposition de l’action publique pour faire participer les opérateurs privés au financement urbain : équipements publics, logements sociaux, espaces publics, infrastructures de transport (Ingram et Hong, 2019[3]Ingram GK, Hong YH. (2019). Value Capture Land Policies, Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy. ; Suzuki et al., 2015[4]Suzuki H, Murakami J, Hong YH, Tamayose B. (2015). Financing transit-oriented development with land values: adapting land value capture to developing countries, Washington DC, Banque Mondiale.). Le pouvoir public dispose d’une légitimité à capter la plus-value car il contribue à la valorisation foncière, en modifiant le droit du sol et/ou en autorisant la naissance d’un nouveau projet (Hendricks et al., 2017[5]6Verhage R, Linossier R. (2009). « La co-production public-privé des projets urbains : entre création de valeur économique et réalisation des objectifs publics », dans Boino P (dir.), Lyon : la production de la Ville, Paris, Parenthèses, p. 144-171.; Verhage et Linossier, 2009[6]6Verhage R, Linossier R. (2009). « La co-production public-privé des projets urbains : entre création de valeur économique et réalisation des objectifs publics », dans Boino P (dir.), Lyon : la production de la ville, Paris, Parenthèses, p. 144-171.). Trois raisons majeures encouragent la puissance publique à capter de la valeur : des objectifs sociaux (la construction d’un certain ratio de logements sociaux), un intérêt pour une forme urbaine particulière (préserver certains aspects architecturaux et environnementaux du territoire dans lequel s’inscrit le futur projet) et la construction d’aménités publiques (équipements publics, espaces publics, infrastructures de transport, etc.) (Verhage et Linossier, 2009[7]Op. cit.). Pour cela, les recherches sur la LVC mettent en évidence un arsenal d’outils mobilisables par les acteurs publics, tels que l’imposition (taxes locales, taxes foncières, etc.) ou la négociation de contreparties avec les promoteurs (Alterman, 2012[8]Alterman R. (2012). « Land regulations and property values: The capture idea revisited », dans Brooks N, Donaghy K, Knaap GJ,The Oxford handbook of urban economics and planning, Oxford, Oxford University Press, p. 755-786.).

Depuis quelques années, ces recherches envisagent la LVC comme un cycle fermé et vertueux, et la présentent comme un outil d’autofinancement : les équipements publics augmentent la valeur des biens immobiliers, la puissance publique taxe une partie de cette valorisation pour financer d’autres équipements urbains, qui contribuent une nouvelle fois à rendre attractif le territoire et à poursuivre la valorisation des futurs projets immobiliers (Lord et al., 2019[9]Lord A, Burgess G, Gu Y, Dunning R. (2019). « Virtuous or vicious circles? Exploring the behavioural connections between developer contributions and path dependence: Evidence from England », Geoforum, n° 106, p. 244-252.; SOA, 2018[10]SOA. (2018). « Finansiering av offentlig infrastruktur i utbyggingsomrader », [Financement des infrastructures publiques dans les zones de développement],Economic Norway, n° 36.). Toutefois, le foncier public est rarement considéré comme une ressource spécifique et reste étudié au même titre que la propriété privée. L’exemple de Hongkong illustre pourtant le potentiel du foncier public dans ce cycle. Le gouvernement s’est appuyé sur le MTRC (Mass Transit Railway Corporation), entreprise parapublique à la fois exploitant ferroviaire et société d’investissement et de gestion immobilière, pour lui vendre des terrains publics à un prix inférieur au marché (Aveline-Dubach et Blandeau, 2019[11]Aveline-Dubach N, Blandeau G. (2019). « The political economy of transit value capture: The changing business model of the MTRC in Hong Kong », Urban Studies, n° 56(16), p. 3415-3431. ). En partenariat avec des promoteurs privés, le MTRC a construit des logements de haut standing sur ce foncier et utilisé une partie des recettes pour financer les infrastructures de transport. La voie ferrée a ainsi valorisé les opérations immobilières, tandis que ces dernières ont financé son développement, créant un véritable circuit vertueux de la valeur foncière. Le cas de Kayabaşı à Istanbul permet d’approfondir cette analyse en examinant comment une entreprise parapublique mobilise le foncier public pour financer le développement urbain tout en poursuivant des objectifs de rentabilité.

Les objectifs avoués et inavoués
de la valorisation du foncier public en Turquie

En Turquie, la valorisation du foncier résulte à la fois des politiques libérales adoptées par l’État depuis les années 1960-1980 et de sa volonté de générer des ressources pour financer le développement urbain. Le PREF s’inscrit aussi dans cette logique. Depuis l’accession au pouvoir de l’AKP en 2002 et jusqu’en 2021, les privatisations des divers secteurs de l’économie, en passant par les entreprises d’État et par le patrimoine foncier et immobilier public, ont rapporté plus de 62 milliards de dollars, contre 8 milliards de dollars au cours des 16 années qui ont précédé l’arrivée de l’AKP au gouvernement. Les rapports annuels de la Direction générale de la propriété publique présentent les chiffres relatifs à la privatisation des biens publics. Entre 2005 et 2020, la superficie des biens publics privatisés s’élève à 28 228 ha et a procuré à l’État un revenu de 2,6 milliards de dollars. S’y ajoutent 10 457 ha de terrains transférés à TOKİ, dont 6 205 ha de terrains cédés à titre gratuit, le reste lui ayant été vendu pour un montant total de 1,5 milliard de dollars. La privatisation de 200 000 ha entre 2012 et 2020 a également généré un revenu de 3,1 milliards de dollars (DGPN, 2021[12]DGPN. (2021). Yılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Faaliyet, [Rapport d’activité de la Direction générale de la propriété nationale].).

La Turquie est entrée dans une économie libérale, comme en attestent la privatisation des activités économiques de l’État et la marchandisation du foncier public. Cette néolibéralisation est cependant caractérisée par un fort interventionnisme étatique dans les activités économiques, et tout particulièrement dans les opérations de construction (Adaman et al., 2017[13]Adaman F, Arsel M, Akbulut B. (2017a). « Introduction neoliberal developmentalism in Turkey: Continuity, rupture, consolidation », dans Adaman F et al. (dir.), Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 1-17.). En effet, la mise sur le marché des terrains publics et la centralisation des politiques urbaines et foncières ont été un puissant levier de l’action gouvernementale pour relancer le secteur de la construction, moteur économique du modèle de croissance turc de ces 20 dernières années. Depuis son accession au pouvoir, l’AKP s’appuie sur une planification urbaine étatique, associant étroitement capital national et entreprises privées de construction, généralement proches du pouvoir, pour favoriser l’accumulation du capital et la croissance économique. L’AKP se présente aussi comme le grand redistributeur de cette réussite économique (Çavdar, 2016[14]Op. cit.). Le gouvernement promet de réinvestir les recettes de la privatisation des terrains publics dans le financement du développement urbain, sous la forme de grandes opérations de logements collectifs, vendus aux classes moyennes et inférieures, d’équipements publics et de mégaprojets d’infrastructures urbaines (Türem, 2017[15]Türem ZU. (2017). « The State of property: From the Empire to the neoliberal republic », dans Adaman F et al. (dir.), Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 18-43.). Cette redistribution de la plus-value foncière a construit l’hégémonie de l’AKP, aucun parti politique n’étant jusqu’à présent parvenu à rester aussi longtemps au pouvoir. Elle a consolidé sa base électorale, tant auprès des classes populaires, bénéficiaires affichés de ces projets, que des entrepreneurs turcs, issus de grands groupes de promotion immobilière ou de petites entreprises de construction, ayant fait fortune grâce à d’importants contrats publics (Buğra et Savaşkan, 2014[16]Buğra A, Savaşkan O. (2014). New capitalism in Turkey: The relationship between politics, religion and business, Cheltenham, Edward Elgar Publishing. ; Gürakar et Bircan, 2016[17]Gürakar EC, Bircan T. (2016). « Political connections and public procurement in Turkey: Evidence from construction work contracts », Political economy determinants of private sector dynamism in the ERF region. Economic Research Forum. Working Paper. ; Paker, 2017[18]Paker H. (2017). « The politics of serving and neoliberal developmentalism: The megaprojects of the AKP as tools of hegemony building », dans Adaman F et al. (dir.) Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 103-119.). Avec cette approche, l’État légitime dans l’opinion publique la privatisation du foncier, ce qui lui permet de centraliser les formes de pouvoir, parfois de manière autoritaire, pour acquérir le foncier public et l’ouvrir à l’urbanisme.

Pour comprendre concrètement ces mécanismes de valorisation du foncier public et de redistribution de la plus-value foncière, cet article étudie le développement résidentiel de la phase 3 de Kayabaşı, assuré par Emlak Konut, qui pilote aussi la construction des nouveaux équipements publics dans le quartier.

Analyser le circuit de la plus-foncière de la ville satellite de Kayabaşı

La mobilisation du foncier public
et la « haute gamisation »
des projets résidentiels de Kayabaşı

Kayabaşı est l’un des quartiers de Başakşehir, arrondissement dans lequel Recep Tayyip Erdoğan expérimente les premières « villes satellites » (uydu kent) sous sa mandature à la municipalité d’Istanbul (1994-1998) (figure 1). Si l’objectif premier est de produire de grandes opérations de logements collectifs, Recep Tayyip Edoğan porte aussi l’ambition de promouvoir une ville de « l’Ordre juste » et « plus conforme aux valeurs de l’ “islam turc” », dont la conception urbaine « par les promoteurs de Başakşehir devait se situer à la fois dans les formes urbaines et dans les modes de vie » (Pérouse, 2014, p. 85[19]Pérouse JF. (2014).  « Başakşehir (Istanbul), la “ville-épi” : de la marge urbaine épiphénomène au modèle urbain hégémonique », dans Semmoud N et al. (dir.), Marges urbaines et néolibéralisme en Méditerranée, Tours, Presses Universitaires François-Rabelais, p. 83-104.).

Başakşehir devient rapidement l’exemple phare des nouveaux centres urbains développés en périphérie de la métropole. Équipé de bâtiments publics et connecté au reste de la ville par un nouveau réseau de transport, son développement résidentiel s’étend à Kayabaşı à partir de 2007. L’objectif initial de TOKİ est alors d’utiliser les immenses réserves de fonciers publics pour produire du logement collectif à « vocation sociale ». Depuis 2010, pourtant, cet objectif est largement détourné. Pour cause, Kayabaşı bénéficie d’une localisation stratégique, proche du nouvel aéroport, de la nouvelle autoroute périphérique et du futur canal (figure 1). Ces opportunités foncières et immobilières sur le territoire amènent même Emlak Konut à le considérer comme le « centre des plus grands projets visionnaires et d’investissements de la Turquie » (Emlak Konut, 2016, p. 9[20]Emlak Konut. (2016). Istanbul Başakşehir Kayabaşı mahallesi Nidapark Kayaşehir projesi değerleme raporu, [Rapport d’évaluation du projet Nidapark à Başakşehir Istanbul].). TOKİ transfère ainsi une large partie de son patrimoine foncier à Emlak Konut, particulièrement sur la phase 3 (figure 2), pour la construction de logements de luxe.

Le quartier de Kayabaşı tire son nom de la topographie – « kaya » (pierre) et « başı » (tête) en turc – marquée par sa zone rocheuse. Son développement s’est organisé en trois phases. La phase 1, appelée « kaya-şehir » (ville pierre), correspond au premier centre-ville (merkezi) de Kayabaşı, développé par TOKİ. La phase 2, également pilotée intégralement par TOKİ, comprend des opérations de logements sociaux et d’équipements publics. La phase 3, nommée « nouveau centre de Başakşehir », se distingue par sa vocation : accueillir des résidences de luxe et les services de la municipalité d’arrondissement dans les nouveaux bâtiments publics. Cette dernière bénéficie d’un statut particulier car elle se situe dans la « zone réservée à la construction » aux abords du futur canal (figure 1). Cette classification relève de la loi 6306 adoptée par le gouvernement en 2012 pour déterminer les zones considérées comme sûres face au risque sismique d’Istanbul, et pouvant accueillir de nouvelles habitations.

Au-delà de cet aspect sécuritaire, la loi 6306 confère surtout à TOKİ et Emlak Konut des compétences élargies pour modifier les règles urbanistiques, sans consultations des collectivités locales. Formellement, le duo TOKİ-Emlak Konut doit adresser ses demandes au ministère de l’Environnement et de l’Urbanisme (MEU), seule entité habilitée à valider juridiquement des droits à bâtir exceptionnels pour la production de logements. Grâce à cette loi, TOKİ et Emlak Konut obtiennent des densités importantes pour la construction de 12 010 logements, réalisés entre 2015 et 2023, dont 4 120 logements à vocation sociale, construits exclusivement par TOKİ, et 7 890 logements destinés aux classes supérieures. Parmi ces derniers, 4 435 sont réalisés dans le cadre du PREF (figure 3).

Pour acheter des terrains publics à un faible prix et avec des droits à construire élevés, Emlak Konut s’est engagé à construire, au centre de ce nouveau quartier résidentiel, un parc botanique, une place publique, une bibliothèque et une mosquée.

Méthodologie d’analyse
du circuit de la plus-value foncière 

Notre analyse du circuit de la plus-value foncière dans la phase 3 de Kayabaşı s’articule autour de trois dimensions :

• les mécanismes de valorisation du foncier public induits par le PREF ;
• le partage des recettes entre les différents acteurs du projet immobilier ;
• la redistribution de cette valeur dans le financement des équipements publics.

Pour étudier ces trois dimensions, nous nous appuyons sur une méthodologie spécifique à chacune d’entre elles, que nous détaillons à travers l’exemple du projet résidentiel Nidapark.

Les mécanismes de valorisation du foncier public : l’exemple du projet résidentiel Nidapark

Au regard des rapports d’évaluation foncière d’Emlak Konut, deux critères principaux déterminent la formation de la valeur foncière : les droits à construire accordés à la parcelle et le prix de vente attendu des logements. Cette estimation repose sur la méthode du compte à rebours : le prix d’acquisition du terrain est évalué à partir des recettes attendues (la construction des mètres carrés à vendre) auxquelles sont déduites les dépenses nécessaires au projet (les coûts de construction et la marge brute du promoteur immobilier, les taxes, les honoraires techniques, etc.). Les opérateurs réalisent cette évaluation financière avant d’acheter le terrain nécessaire à leur projet immobilier, dans le but d’estimer la valeur du foncier et pour être en mesure de faire une proposition d’achat du foncier au propriétaire (Roux, 2017 [21]Roux J. (2017). « Le foncier : un terrain lourd, inégal et instable », Tous Urbains, n° 18, p. 38-43.).

Emlak Konut utilise cette méthode du compte à rebours pour estimer, d’une part, le coût du foncier public acheté à TOKİ et, d’autre part, déterminer le pourcentage de recettes que le promoteur devra lui verser dans le cadre du PREF. Dans la phase 3, nous avons sélectionné le projet Nidapark, représentatif du PREF et pour lequel nous avons pu récolter différentes données afin de reconstituer le bilan financier de l’opération (figure 4). 

Le promoteur Tahincioğlu, sélectionné par Emlak Konut lors d’un appel à projets en décembre 2016, est un partenaire privilégié ayant déjà réalisé près de 3 000 logements à Istanbul dans le cadre du PREF. Le projet, construit sur quatre parcelles totalisant 7,7 hectares, comprend : 843 logements répartis en trois résidences (Nidapark Elmas, Nidapark Yakut et Nidapark Zümrü), 192 bureaux dans une seule tour et 56 commerces.

Les densités autorisées sont très élevées. Sur les quatre parcelles d’Emlak Konut, le coefficient d’occupation du sol (COS) varie entre 0,7 et 1,7, avec des hauteurs libres pour les bâtiments. La surface de plancher (SDP) totale du projet avoisine les 20 hectares répartis en 14 blocs, dont la hauteur varie entre 5 et 26 étages.

Les recettes du projet concernent uniquement la SDP vendable des logements, des commerces et des bureaux. Le promoteur construit aussi un cinéma privé, qu’il inclut dans la SDP à vendre. Le projet est également soumis à la taxe sur les constructions à payer à la municipalité de Başakşehir et à la taxe sur les bénéfices prélevée par l’État. D’autres frais, comme les honoraires techniques et le coût de gestion et de commercialisation du projet, s’ajoutent aux dépenses. La marge est aussi dans les dépenses, puisqu’elle correspond aux bénéfices nets de Tahincioğlu, après la déduction de la part versée à Emlak Konut, fixée ici à 38 %, et de l’ensemble des autres dépenses (figure 5).

Le partage des recettes entre les parties prenantes du projet 

L’analyse du projet Nidapark révèle un système complexe de partage des recettes générées par la valorisation du foncier public. Ce système implique différents acteurs et s’organise autour de deux mécanismes principaux de capture de la plus-value foncière. Nous avons classé les outils de capture de la plus-value foncière en deux catégories (figure 6) :

Catégorie 1. Les outils directs de captation liés au PREF, qui bénéficient aux opérateurs du projet :
– pour Emlak Konut : un pourcentage fixé à 38 % des recettes totales, défini en amont du montage opérationnel ;
– pour le promoteur Tahincioğlu : la marge nette après versement de la part d’Emlak Konut ;

Catégorie 2. Les outils indirects de captation, rendus possibles par le PREF mais non directement liés à celui-ci :
– les taxes locales perçues par la municipalité sur les permis de construire ;
– les taxes nationales prélevées par le ministère des Finances ;
– la vente du foncier à Emlak Konut qui bénéficie à TOKİ.

Concernant les taxes nationales, le ministère des Finances applique une TVA (Katma Değer Vergisi – KDV) différenciée selon la surface des logements : 1 % pour une SDP inférieure ou égale à 150 m² et 18 % pour une SDP dépassant 150 m². Au sein du projet Nidapark, seuls 7,4 % sont concernés par le taux réduit. La municipalité d’arrondissement, quant à elle, prélève plusieurs taxes relatives au dépôt des permis de construire.

La redistribution de la plus-value foncière : des échelles d’intervention multiples

La mobilisation de ces différents outils implique une redistribution à plusieurs échelles territoriales (figure 7). Par exemple, la taxe sur les bénéfices, prélevée par le ministère des Finances, peut être redistribuée pour des projets d’intérêts publics réalisés sur l’ensemble du pays. La taxe sur le permis de construire, prélevée par la municipalité de Başakşehir, est réinvestie sur l’ensemble de l’arrondissement. Analyser la redistribution de ces deux taxes supposerait d’analyser, à l’échelle nationale, la façon dont le ministère des Finances réinvestit ses ressources financières dans le développement urbain et des projets d’intérêt public. De la même manière, si nous avions fait le choix d’étudier la redistribution de la plus-value foncière provenant de la taxe sur les permis de construire, il nous aurait fallu évaluer la gestion des ressources économiques de la municipalité d’arrondissement dans le financement de projets dédiés aux habitants, par exemple la construction des équipements publics (piscine, bibliothèque, parc, etc.), la gestion et l’entretien des espaces publics, ou encore la mise en place d’autres activités sociales et culturelles. Même si ces institutions publient leurs comptes annuels, elles n’indiquent pas précisément comment sont utilisées les recettes des taxes prélevées sur les projets urbains (ici Nidapark), ni à quels échelons territoriaux elles sont redistribuées. Notre analyse se concentre donc sur la redistribution de la plus-value foncière au niveau de la phase 3, où nous pouvons suivre précisément les mécanismes à l’œuvre.

Pour étudier le circuit de la plus-value foncière à l’échelle du projet et de son environnement proche, nous avons mobilisé nos données d’entretiens et les rapports d’Emlak Konut, mais nous nous sommes aussi rendus plusieurs fois sur place afin de pratiquer les équipements construits par Emlak Konut et les promoteurs. Nous nous sommes ainsi rendu compte de leur qualité et de leur utilité pour la communauté, pour les résidents des projets d’Emlak Konut, mais aussi pour l’ensemble des habitants du quartier. Nous montrons comment la redistribution locale de la plus-value foncière contribue à financer l’essentiel des équipements publics du « nouveau centre de Başakşehir » et que, en parallèle, elle permet aussi à Emlak Konut de rendre attractif un quartier créé ex-nihilo et de sécuriser les investissements dans ses propres projets.

Un circuit vertueux de la plus-value foncière ?

Le droit du sol et le logement de luxe
comme leviers de valorisation du foncier public

Le bilan financier de l’opération révèle les mécanismes centraux de cette valorisation. La marge de 19 % obtenue par Tahincioğlu correspond à la moyenne habituelle de ses projets de standing (figure 8). La marge est calculée après avoir estimé les autres dépenses du projet (coûts de construction, frais divers et taxes). Celles-ci s’évaluent à 43 % des dépenses, auxquelles il faut ajouter la part versée à Emlak Konut (38 %) pour la mise à disposition du terrain prêt à bâtir. Ce dernier pourcentage représente aussi la marge nette d’Emlak Konut qui ne réalise aucune dépense dans cette opération.

La reconstitution du bilan financier montre que le niveau de constructibilité du foncier détermine sa valeur. Cette valeur est d’autant plus élevée qu’il s’agit ici de logement de haut standing dont le mètre carré construit est vendu à un prix élevé. Ce calcul met en évidence l’influence de deux principaux critères sur le prix du foncier : la densité et le prix du logement. La définition des règles urbanistiques émane ici du pouvoir central via la loi 6306 qui contribue à hausser les densités et, de facto, la valeur du foncier.

Le partage des recettes
au profit des acteurs publics ?

En prenant en compte les bénéfices engendrés par l’ensemble des acteurs du projet, c’est-à-dire les acteurs directement impliqués dans le PREF (Emlak Konut et le promoteur) et indirectement impliqués par le projet puisqu’ils captent aussi une partie de la valeur via les taxes et les contreparties (la municipalité d’arrondissement de Başakşehir, le ministère des Finances et TOKİ), le résultat du partage de la valeur foncière peut être interprété de différentes manières (figure 9).

Notons que les opérateurs, Emlak Konut et le promoteur, sont, de toute évidence, les acteurs qui captent l’essentiel de la plus-value foncière, soit 76,7 % de la plus-value foncière du projet Nidapark. Comme l’explique le directeur de la production foncière chez  TOKİ, grâce à ce montage « tout le monde gagne de l’argent. Si le foncier restait à moi, moi aussi je gagnerais, mais par exemple (…) cette année j’ai besoin de un milliard ! Et dans ma caisse, j’ai 800 millions. Où je vais trouver les 200 millions ? Il y a un terrain, si je fais un projet dessus, cela me rapporte 400 millions. Et moi, je le donne à 200 millions à Emlak Konut. Pourquoi je le donne à 200 millions ? Pour avoir ces 400 millions, je dois attendre cinq ans [sous-entendu en collaborant directement avec le promoteur]. Au lieu d’attendre la fin du projet dans cinq ans, je prends l’argent aujourd’hui. Puis si Emlak Konut a la capacité, c’est à lui que je prends l’argent » (entretien, juin 2018). Le reste de la plus-value foncière est donc divisé entre les acteurs publics, TOKİ, la municipalité et le ministère des Finances, soit 23,3 %.

Enfin, la part captée par les acteurs publics dépend de la catégorisation que l’on fait d’Emlak Konut. En tant que filiale de TOKİ, est-ce un acteur public ? La moitié du capital de l’entreprise étant aux mains d’actionnaires privés, est-ce un acteur privé ? Il est difficile d’y répondre puisque cette société parapublique, hybride dans son statut et ses fonctions, a une double casquette. Emlak Konut intervient dans les décisions urbaines et décide du prix du foncier qu’il achète auprès de TOKİ. Il pilote le PREF, détermine en amont la part des bénéfices que le promoteur doit lui verser. Il agit à la fois comme un opérateur public qui régule la marge du promoteur, et comme un opérateur privé qui a pour objectif de pousser à la hausse les recettes du projet.

Redistribuer les recettes
dans les équipements publics
pour mieux valoriser les projets immobiliers

Les objectifs économiques et politiques de la redistribution de la valeur foncière

À première vue, la planification de ce quartier résidentiel montre un exemple presque parfait de la redistribution de la plus-value foncière au bénéfice de la communauté. Avec les recettes engendrées par les projets en PREF, Emlak Konut finance localement les équipements publics et religieux : une mosquée, une place publique, un parc botanique et une bibliothèque du peuple. Toutefois, ce circuit à priori vertueux de la plus-value peut être considéré à l’envers : ces mêmes équipements et espaces publics valorisent de facto ses logements de luxe. Cela est d’autant plus vrai quand on sait que les promoteurs des projets utilisent le parc botanique et la place publique dans leur stratégie de marketing. Les logements dont la vue donne directement sur le parc sont même vendus plus chers que les autres logements de la même opération.

Le logement construit par Emlak Konut se présente donc comme un outil de valorisation du foncier public, comme cela a été démontré précédemment avec l’estimation du prix des terrains publics selon le mécanisme du compte à rebours, mais il s’impose également comme un outil de captation de la plus-value foncière (Aveline-Dubach et Blandeau, 2019[22]Op. cit.). En finançant les équipements publics, Emlak Konut augmente la valeur de ses propres projets résidentiels. Cette valorisation est renforcée par la proximité d’infrastructures majeures – l’aéroport, l’autoroute périphérique et le futur canal –, permettant à l’entreprise de capter également la valeur créée par ces investissements publics. C’est ce que nous appelons dans la figure les effets économiques et directs du cycle vertueux de la plus-value foncière (figure 10).

La dimension politique de ces équipements publics constitue un autre aspect essentiel de leur fonction. Leur conception, leur localisation et surtout leur inauguration révèlent comment la redistribution de la plus-value foncière sert aussi des objectifs politiques. Le gouvernement et la municipalité d’arrondissement s’approprient les réalisations de TOKİ et Emlak Konut pour consolider leur base électorale, notamment dans la perspective des élections municipales.

L’instrumentalisation politique des équipements publics est particulièrement visible lors de leur inauguration. Le maire AKP de l’arrondissement de Başakşehir, Yasin Kartoğlu, n’a d’ailleurs pas manqué de remercier publiquement Emlak Konut. À l’inauguration de la nouvelle mosquée, un premier vendredi du mois du ramadan en 2018, le maire de Başakşehir et le président de la chambre d’Emlak Konut, Nurullah Öztürk, ont prié ensemble pour bénir les lieux. Le maire lui a alors rappelé une promesse fondamentale du prophète Mahomet (صلى الله عليه وسلم) : « Quiconque construit une mosquée pour l’amour d’Allah, Allah lui construira une maison au paradis ». Dans ce secteur, Emlak Konut s’est aussi chargé de créer de toutes pièces une oasis de verdure, le parc botanique, qui fait partie d’une longue série de « Jardins du Peuple » promus par le gouvernement à l’échelle du pays. Le président de la République est d’ailleurs venu inaugurer en personne l’ouverture du parc, en novembre 2018, à quatre mois des élections municipales de la mairie du Grand Istanbul. Dans son discours, porté sur la politique des espaces verts, le président a caractérisé les lieux comme « l’un des jardins du paradis » (cennet bahçelerinden bir bahçedir), en référence aux hadiths qui caractérisent dans l’islam les lieux de bénédiction et de miséricorde (figure 11).

Une redistribution en faveur d’équipements urbains discutable ?

Les équipements financés par Emlak Konut sont-ils à la hauteur des bénéfices engendrés dans le quartier ? Quel est le véritable projet de cette redistribution ? Répondre aux besoins des usagers, en leur fournissant, par exemple, plus d’espaces verts, plus de lieux de sociabilité, plus de sécurité ? Vers quel type de ville veulent tendre les acteurs publics ? Produire une ville durable et compacte ? Promouvoir la mixité sociale ? La redistribution de la plus-value foncière alimente-t-elle un modèle urbain qui impose localement un conservatisme moral, au travers des équipements publics et des activités sociales proposés ? Cela reviendrait à dire que le financement des aménagements publics est aussi porté par une idéologie prônée par l’AKP, faisant de Kayabaşı un lieu de représentation politique (Lefebvre, 2000[23]Lefebvre H. (2000 [1974]). La production de l’espace, Paris, Anthropos. 4^e éd.).

De toute évidence, le résultat final de cette redistribution n’est pas à la hauteur des attentes soulevées par la publicité des projets. Pour la construction de la mosquée, la société contractante d’Emlak Konut a tenté de reproduire les édifices religieux de l’époque ottomane mais avec des matériaux de moindre qualité. Comme pour la plupart des mosquées construites en Turquie ces dernières années, les architectes s’appuient sur une approche conservatrice et ottomane des principes architecturaux de Mimar Sinan, mais avec une absence totale de caractère (Balamir, 2004[24]Balamir A. (2004). « Turkey between East and West », dans Jodidio P, Iran: Architecture for Changing Societies, Téhéran, Tehran Museum of Contemporary Art, p. 83-92.). Cette image stéréotypée des mosquées traditionnelles, avec un dôme principal, des petits dômes et quatre minarets, offrant un espace de prière de forme rectangulaire, résulte d’une commande des acteurs politiques dont le souhait est de rappeler, une fois de plus, le passé glorieux de l’Empire ottoman. Par conséquent, des mosquées comme celle de Kayabaşı sont « en chantier toutes les six secondes » en Turquie (idem, p. 89). Emlak Konut a aussi tenu sa promesse de faire construire par HB Gup une bibliothèque en seulement 80 jours. Ce délai inclut la végétalisation de sa toiture, sans doute pour rappeler l’objectif premier du plan d’aménagement, qui ambitionne une répartition équilibrée entre les espaces verts et les équipements. Toutefois, les fortes pluies de septembre 2023 ont provoqué des infiltrations d’eau dans la bibliothèque, prenant au piège les étudiants bloqués à l’intérieur, faute de pouvoir ouvrir les portes d’entrée en verre qui menaçaient d’exploser devant le déluge extérieur, alors que la toiture s’effondrait sur eux. Enfin, concernant le Jardin du Peuple, le résultat final est loin de remplir les critères écologiques fixés par le plan d’aménagement validé par le MEU en février 2019 et supposés rappeler « le culte du jardin anatolien » avec « une perspective moderne et innovante » (MEU, 2019, p. 16[25]MEU. (2019). Istanbul İli, Başakşehir İlçesi, Kayabaşı Mahallesi 982 Ada 4 Parsele (Millet Bahçesi) 1/1000 Ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliği Askı Tutanağı, [Rapport sur la modification du plan d’application du quartier Kayabaşı à l’échelle 1/1.000 de la parcelle 982/4 (Jardin du Peuple), arrondissement de Başakşehir].). L’aménagement de ce parc a surtout permis à Emlak Konut de combler l’ancienne carrière de minerais qui s’y trouvait pour évacuer les milliers de mètres cubes de terres excavées de ses chantiers proches de là. Par conséquent, ce parc qui se voulait au départ « botanique » se présente davantage comme un simulacre, sur lequel Emlak Konut a fait planter quelques arbres et quelques fleurs pour imiter un environnement naturel. Comme l’explique Pérouse au sujet de la conception paysagère en Turquie, la nature n’est qu’un « produit artificiel » sur lequel « on ouvre en série des parcs pour enfants, “copier-coller” en plastique » (Pérouse, 2023[26]Pérouse JF. (2023). « De l’Empire à Erdoğan, la conception turque de l’aménagement du territoire », TACÉ, Istanbul hors limite, janvier.). À Kayabaşı comme ailleurs, l’aménagement paysager, loin de respecter les « configurations et équilibres naturels locaux » tend plutôt à pasticher la nature pour « agrémenter et accompagner les produits de l’économie frénétique du bâtiment » (idem). Malgré tout, cela n’empêche pas les usagers du parc d’apprécier ce lieu, comme en témoignent les quelque 5 000 avis Google largement positifs du Jardin du Peuple. Les internautes y prient Dieu pour qu’Il « bénisse tous ceux qui ont contribué à l’existence de ce merveilleux lieu familial aux beaux paysages (…) et aux bonnes mœurs », et tout particulièrement son créateur terrestre, « vous, chef », Recep Tayyip Erdoğan. 

Enfin, si ces équipements publics sont ouverts à tous, ils sont surtout accessibles aux habitants des résidences voisines. Compte tenu du prix élevé des logements aux alentours du parc, les usagers sont surtout des personnes aisées, bénéficiant déjà dans l’enceinte de leur propre résidence des équipements privés qui leur sont réservés (parc, aire de jeux pour enfants, installations sportives, etc.). Les habitants des logements sociaux construits par TOKİ plus au nord peuvent accéder à ces nouveaux équipements publics, mais leur logement se situe en dehors du périmètre des projets de luxe d’Emlak Konut. Ils doivent marcher une vingtaine de minute pour accéder à la place publique et au parc, et traverser le grand boulevard qui dessert la zone. Parmi les usagers du Jardin du Peuple, nous avons rencontré beaucoup de familles originaires des pays du Moyen-Orient qui habitent les résidences d’Emlak Konut. Certaines d’entre elles ont profité de l’offre du président de la République qui leur proposait, en 2018, d’acquérir la nationalité turque moyennant l’achat d’un logement neuf de plus de 250 000 dollars. Ces équipements profitent avant tout aux familles conservatrices turques et originaires du Moyen-Orient, surtout du Golfe, attirées par ce projet de ville caractérisé par la modernité, le confort, la famille et la religion (Beaugrand et Yankaya, 2016[27]Beaugrand C, Yankaya D. (2016). « La fabrique d’une ville-monde orchestrée par l’État. Effets urbains et politiques des investissements immobiliers du Golfe à Istanbul », Anatoli. De l’Adriatique à la Caspienne. Territoires, Politique, Sociétés, n° 7, p. 249-268.).

Conclusion

Cette analyse des équipements publics de Kayabaşı illustre les paradoxes d’un système qui, sous couvert de redistribution, renforce les mécanismes de valorisation immobilière. Plus largement, cette étude de cas réinterroge les théories de la Land Value Capture et leur application dans des contextes où les frontières entre public et privé deviennent de plus en plus floues. Cette recherche enrichit la littérature sur la Land Value Capture (LVC) en plusieurs points. Premièrement, elle montre l’importance d’étudier le foncier public comme une ressource spécifique dans les mécanismes de captation et de redistribution de la valeur foncière. Le cas turc révèle comment la propriété publique du sol peut être mobilisée de manière stratégique par des acteurs parapublics pour maximiser la création et la captation de valeur. Deuxièmement, l’analyse du PREF complète les travaux sur les outils de la LVC en documentant un montage financier original qui conserve la propriété publique du sol tout en captant une part importante de la valeur créée. Enfin, l’étude des équipements publics financés par ce système nuance la vision d’un cycle vertueux souvent mis en avant dans la littérature : la redistribution de la plus-value peut servir avant tout à valoriser les projets immobiliers qui l’ont générée. La stratégie d’Emlak Konut illustre cette complexité. L’entreprise parapublique utilise les équipements publics dans une double logique : comme instruments de valorisation de ses projets immobiliers et comme marqueurs d’un certain modèle de développement urbain. Cette approche s’appuie sur des mécanismes précis : obtention de droits à construire exceptionnels, positionnement sur le segment du logement de luxe et utilisation stratégique du PREF pour maximiser les recettes tout en gardant le contrôle du foncier.  Au-delà de ces apports théoriques, le cas de Kayabaşı éclaire plus largement les transformations contemporaines du rôle de l’État dans la production urbaine. À travers TOKİ et Emlak Konut, l’État turc combine des pratiques de marché avec un fort interventionnisme, produisant un modèle hybride, où la valorisation du foncier public sert autant des objectifs de rentabilité financière que des ambitions politiques et idéologiques dans la fabrique de la ville. Cette recherche invite donc à approfondir l’étude des mécanismes de redistribution de la plus-value foncière dans d’autres contextes, notamment concernant le rôle des entreprises parapubliques qui, comme Emlak Konut, articulent logiques de marché et missions d’intérêt général dans la production de la ville.

---

[1] Çavdar A. (2016a). « Building, marketing and living in an Islamic gated community: novel configurations of class and religion in Istanbul », International Journal of Urban and Regional Research, n° 40(3), p. 507-523.

[2] Hervet F. (2023). « Capter, partager et redistribuer la plus-value foncière : le cas des terrains publics et des logements de marque à Istanbul (Turquie) », thèse de doctorat, École d’Urbanisme de Paris, 422 p.

[3] Ingram GK, Hong YH. (2019). Value Capture Land Policies, Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy.

[4] Suzuki H, Murakami J, Hong YH, Tamayose B. (2015). Financing transit-oriented development with land values: adapting land value capture to developing countries, Washington DC, Banque Mondiale.

5 Hendricks A, Kalbro T, Llorente M et al. (2017). « Public value capture of increasing property values–What are “unearned increments” », dans Hepperle E et al., Land ownership and land use development, Zollikon,Vdf Hochschulverlag, p. 257-281.

[5]6Verhage R, Linossier R. (2009). « La co-production public-privé des projets urbains : entre création de valeur économique et réalisation des objectifs publics », dans Boino P (dir.), Lyon : la production de la Ville, Paris, Parenthèses, p. 144-171.

[6]6Verhage R, Linossier R. (2009). « La co-production public-privé des projets urbains : entre création de valeur économique et réalisation des objectifs publics », dans Boino P (dir.), Lyon : la production de la ville, Paris, Parenthèses, p. 144-171.

[7] Op. cit.

[8] Alterman R. (2012). « Land regulations and property values: The capture idea revisited », dans Brooks N, Donaghy K, Knaap GJ, The Oxford handbook of urban economics and planning, Oxford, Oxford University Press, p. 755-786.

[9] Lord A, Burgess G, Gu Y, Dunning R. (2019). « Virtuous or vicious circles? Exploring the behavioural connections between developer contributions and path dependence: Evidence from England », Geoforum, n° 106, p. 244-252.

[10] SOA. (2018). « Finansiering av offentlig infrastruktur i utbyggingsomrader », [Financement des infrastructures publiques dans les zones de développement], Economic Norway, n° 36.

[11] Aveline-Dubach N, Blandeau G. (2019). « The political economy of transit value capture: The changing business model of the MTRC in Hong Kong », Urban Studies, n° 56(16), p. 3415-3431. 

[12] DGPN. (2021). Yılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Faaliyet, [Rapport d’activité de la Direction générale de la propriété nationale].

[13] Adaman F, Arsel M, Akbulut B. (2017a). « Introduction neoliberal developmentalism in Turkey: Continuity, rupture, consolidation », dans Adaman F et al. (dir.), Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 1-17.

[14] Op. cit.

[15] Türem ZU. (2017). « The State of property: From the Empire to the neoliberal republic », dans Adaman F et al. (dir.), Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 18-43.

[16] Buğra A, Savaşkan O. (2014). New capitalism in Turkey: The relationship between politics, religion and business, Cheltenham, Edward Elgar Publishing.

[17] Gürakar EC, Bircan T. (2016). « Political connections and public procurement in Turkey: Evidence from construction work contracts », Political economy determinants of private sector dynamism in the ERF region. Economic Research Forum. Working Paper.

[18] Paker H. (2017). « The politics of serving and neoliberal developmentalism: The megaprojects of the AKP as tools of hegemony building », dans Adaman F et al. (dir.) Neoliberal Turkey and its discontents. Economic policy and the environment under Erdoğan, Londres, I.B Tauris & Co Ltd, p. 103-119.

[19] Pérouse JF. (2014).  « Başakşehir (Istanbul), la “ville-épi” : de la marge urbaine épiphénomène au modèle urbain hégémonique », dans Semmoud N et al. (dir.), Marges urbaines et néolibéralisme en Méditerranée, Tours, Presses Universitaires François-Rabelais, p. 83-104.

[20] Emlak Konut. (2016). Istanbul Başakşehir Kayabaşı mahallesi Nidapark Kayaşehir projesi değerleme raporu, [Rapport d’évaluation du projet Nidapark à Başakşehir Istanbul].

[21] Roux J. (2017). « Le foncier : un terrain lourd, inégal et instable », Tous Urbains, n° 18, p. 38-43.

[22] Op. cit.

[23] Lefebvre H. (2000 [1974]). La production de l’espace, Paris, Anthropos. 4^e éd.

[24] Balamir A. (2004). « Turkey between East and West », dans Jodidio P, Iran: Architecture for Changing Societies, Téhéran, Tehran Museum of Contemporary Art, p. 83-92.

[25] MEU. (2019). Istanbul İli, Başakşehir İlçesi, Kayabaşı Mahallesi 982 Ada 4 Parsele (Millet Bahçesi) 1/1000 Ölçekli Uygulama İmar Planı Değişikliği Askı Tutanağı, [Rapport sur la modification du plan d’application du quartier Kayabaşı à l’échelle 1/1.000 de la parcelle 982/4 (Jardin du Peuple), arrondissement de Başakşehir].

[26] Pérouse JF. (2023). « De l’Empire à Erdoğan, la conception turque de l’aménagement du territoire », TACÉ, Istanbul hors limite, janvier.

[27] Beaugrand C, Yankaya D. (2016). « La fabrique d’une ville-monde orchestrée par l’État. Effets urbains et politiques des investissements immobiliers du Golfe à Istanbul », Anatoli. De l’Adriatique à la Caspienne. Territoires, Politique, Sociétés, n° 7, p. 249-268.