La préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) figure parmi les objectifs généraux du droit de l’urbanisme[1]C. Urb. Art. L. 101-2. guidant les règles d’utilisation du sol[2]C. Urb. Art. L. 101-3.. Ce principe étant établi, force est de constater que ces ENAF ne sont pas épargnés par les constructions et se trouvent même être le lieu d’habitations, parfois de manière légale mais pas toujours. Dans le droit français, qu’une commune soit soumise au règlement national d’urbanisme (RNU) ou bien qu’elle soit couverte par un document d’urbanisme, le principe est l’interdiction. Le droit de l’urbanisme a pour vocation de contrôler l’implantation et la desserte des constructions, d’abord pour répondre dans les années 1950 à un fort besoin de logements, puis progressivement dans une logique de rationalisation de l’espace et d’économie du sol. De même si les documents préparatoires de la loi d’orientation foncière de 1967 font état d’une volonté de préserver le patrimoine agricole, ce n’est qu’à partir des années 1990 que le législateur se saisira véritablement de cette question (Dubois-Maury & Schmit, 2022[3]Dubois-Maury J., Schmit B., 2022, L’urbanisme et son droit, du voulu au vécu : cinquante ans de politiques urbaines, PUR, 233 p.). Sans qu’elles aient été toujours accompagnées d’une politique publique clairement identifiée, on observe que les restrictions à la constructibilité conduisent à limiter les possibilités d’installations sur des terres affectées à une activité agricole ou bien revêtant une vocation agricole[4]Voir en ce sens la circulaire du 16 mars 1977 relative à la sauvegarde des espaces ruraux et naturels, dite « circulaire anti-mitage ». (Melot et al., 2018[5]Pour des raisons techniques, les références bibliographiques de cet article ne sont pas intégrées à l’appareil habituel de notes. Une liste alphabétique des références figure en fin d’article. Une version révisée, dans le format habituel, sera publiée prochainement.). Cette limitation s’exprime aussi bien par le contrôle de l’État, notamment à travers l’application du RNU qui fixe la règle de la constructibilité limitée[6]C. Urb. Art. L. 111-3., que par les faibles possibilités accordées aux communes et à leurs groupements lors de l’élaboration des documents d’urbanisme. La principale exception tolérée est lorsque la construction envisagée, qu’elle soit ou non à usage d’habitation, est en lien avec l’activité agricole. C’est ce que rappelle notamment une circulaire ministérielle adoptée au début des années 1970 : la construction doit d’une part être directement liée à l’activité en question et d’autre part lui être nécessaire[7]Circulaire n° 7840, 2 mars 1978..

Ainsi cet article s’inscrit dans un double débat présent sur la scène internationale : celui des illegal settlements (Aguilar, 2008[8]Aguilar, A. G. (2008) « Peri-urbanization, ilegal settlements and environmental impact in Mexico City ». Cities, vol. 5, Issue 3, p. 133-145.) plutôt examinés dans les pays dits des Suds et celui de la sobriété foncière[9]Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources (COM (2011) 571). ; European Commission, 2016. Science for Environment Policy: No net land take by 2050 ?, Future Brief 14. Produced for the European Commission DG Environment by the Science Communication Unit, UWE, Bristol [en ligne (Bovet et al, 2018[10]Bovet J., Reese M., Kock W. (2018) « Taming expansive land use dynamics – Sustainable land use regulation and urban sprawl in a comparative perspective », Land Use Policy 77, 837–845 [en ligne) particulièrement présent en Europe. La littérature portant sur les installations illégales, notamment sur des terres agricoles, aborde non seulement la question des règles affectant le sol mais souvent celles aussi, plus sociales, des rapports de force qui visent à engager une trajectoire de régularisation (Lombard, 2015 ; Valette, 2016). Ces dimensions se retrouvent dans la situation francilienne qui fait l’objet de cet article bien que les contextes diffèrent. De même, à propos de la sobriété foncière et à l’heure des questions que pose l’application de l’objectif français du « Zéro artificialisation nette des sols[11]C. Urb. Art. L. 101-2-1. ; Loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets  », la production scientifique porte principalement sur la façon et les limites dont les mécanismes de planification préservent les ENAF (Colsaet et al, 2018[12]Colsaet A., Laurans Y., Levrel, H. (2018) « What drives land take and urban land expansion? A systematic review », Land Use Policy 79, 339–349 [en ligne ; Nauman et al, 2018[13]Naumann S, Frelih-Larsen A, Prokop G, Ittner S., Reed M., Mills J., Morari F., Verzandvoort S., Albrecht S., Bjuréus A., Siebielec G., and Miturskil T., (2018) « Land Take and Soil Sealing—Drivers, Trends and Policy (Legal) Instruments: Insights from European Cities », International yearbook on soil law and policy, vol. 3, pp. 83-113.).

À l’interface de ces deux dimensions, il s’agit ici de montrer comment le projet d’habiter sur une terre agricole suppose, dans la grande majorité des cas et en dehors des situations limitativement admises (Nougarèdes, 2013[14]Nougarèdes B. (2013) Modes d’insertion socio-spatiale du bâti agricole périurbain et sociabilités locales : le cas des ”hameaux agricoles” dans l’Hérault. Thèse de sociologie. U. Toulouse le Mirail -Toulouse II [en ligne), soit un établissement dans les interstices du droit, soit une mise en opposition frontale avec les autorités administratives locales. Quoi qu’il en soit, il implique la marginalisation juridique et souvent sociale (Prugneau et Bioteau, 2014[15]Prugneau J., Bioteau E. (2014) « Les enjeux de la loi ALUR pour l’habitat léger », Droit et ville, n° 78, p. 59-73.) de ses occupants, laquelle peut parfois conduire à des situations de conflits intenses, débouchant sur une expulsion justifiée par l’application du droit pénal de l’urbanisme et sous le contrôle du juge judiciaire. Il arrive d’autres fois qu’elle donne lieu à des régularisations au cas par cas (Aragau, 2022[16]Aragau C. (2022) « La réversibilité foncière. Le périurbain : terrain d’observation, d’analyses et d’expérimentations », habilitation à diriger des recherches en géographie et aménagement, université Paris Nanterre (en cours de publication aux PUR).), le droit oscillant entre des formes d’ouvertures possibles (loi ALUR, 2014) à ces nouvelles manières d’habiter (Mesini, 2011[17]Mesini B. (2011) « Quelle reconnaissance de l’habitat léger, mobile et éphémère ? », Techniques & Culture, n° 56, p. 148-165. ; Michel, 2016[18]Michel B. (2016) « L’habitat léger : émergence de modes d’habiter innovants ? » Françoise Dureau et Laurent Cailly (dir.), Les espaces du logement : pratiques habitantes et politiques publiques, L’Harmattan, p.137-148.) et des fermetures strictes de peur d’être dépassé par le nombre de demandes. C’est cet effet de balancier dont l’article souhaite rendre compte pour interroger la réalité qu’est d’habiter la terre agricole, entre nécessité, aspiration et contraintes. Il s’intéresse aux dimensions sociales, économiques et juridiques qui conduisent certaines populations à s’installer sur des parcelles agricoles ou dans du bâti à destination agricole.

L’analyse repose sur un matériau rassemblé dans le cadre du programme CAFUR (Concurrence et Arrangements Fonciers dans les Interfaces Urbain/Rural[19]CAFUR 2019-2023 (Concurrences et Arrangements Fonciers dans les Interfaces Urbain/Rural : analyses croisées Paris-Mexico). Programme financé par l’ANR (Agence Nationale de la Recherche), via le labex DynamiTe, et la MSH-Mondes.). Le corpus d’enquête repose sur 30 entretiens compréhensifs (7 élus, 7 services d’urbanisme, 1 service foncier SAFER, 10 agriculteurs, 5 habitants), la participation aux EGAAD (États généraux de l’alimentation et de l’agriculture durable) de la ville de Paris, l’analyse de PLU (Plan Local de l’Urbanisme), la mobilisation des bases, foncière DV3F (Demandes de valeurs foncières) pour l’analyse des types de propriétaires, juridiques telles que doctrine.fr et legifrance.gouv.fr pour identifier et analyser les contentieux administratif et judiciaire. Le corpus comprend en outre le suivi d’un contentieux au tribunal administratif d’Évry.

Une fois confronté à la diversité des situations conduisant certaines populations à s’établir sur des terres agricoles et qui traduisent bien souvent l’expression d’un besoin (1.), le droit positif tente de les instruire non sans difficulté (2.). Son silence, ou les impasses dans lesquelles il se trouve parfois, laisse paraître de nouvelles formes d’occupation de ces terres, moins impactantes, moins transformatrices et certainement porteuses d’autres façons d’appréhender le logement et les modes d’habiter (3.).

1. Habiter la terre agricole : 
les manifestations d’un besoin agricole
et d’une réalité habitante

Habiter la terre agricole n’est pas l’apanage des agriculteurs dans la nécessité de vivre sur leur exploitation ou de loger temporairement leurs salariés. Il est aussi le fait de particuliers accédant à la propriété foncière et du même coup à un logement possible, bien qu’au départ souvent interdit par la loi. Si la profession agricole s’inscrit dans le registre du légal, les particuliers s’en trouvent généralement en marge composant avec des situations complexes pour espérer la régularisation.

1.1. Loger les agriculteurs
en contexte urbain et de marché tendu

La question du logement des travailleurs de l’agriculture, chef d’exploitation et salariés, est ancienne (Jarrige et al., 2006[20]Jarrige, François ; Bourdeau, Vincent ; Vincent, Julien (2006) Les luddites. Bris de machines, économie politique et histoire, Ère, 157 p.) et revient régulièrement dans la presse quotidienne au motif qu’il est un frein à l’embauche pour des saisonniers[21]Voir quatre articles de la presse quotidienne, nationale (2004 et 2023) et régionale (2022 et 2023), sur le sujet :
Serafini, Tonino (2004) « Travail de saison, un souci gros comme une maison », Libération, 19/08/2004 [en ligne. Elle est réactivée ces dernières années avec le développement des PAT (Projet alimentaire territorialisé) dont se saisissent un grand nombre de territoires cherchant à accueillir de nouveaux exploitants, pour l’installation, ou à garantir la transmission des exploitations en place. Le sujet sort ainsi de la sphère agricole pour être progressivement porté par des élus des villes, soucieux d’une production locale pour un approvisionnement alimentaire de proximité. Il est en outre saisi par des territoires de projet dont les missions sont sensibles au maintien et à la valorisation de l’activité agricole, comme les PNR (Parcs Naturels Régionaux) ou les territoires agriurbains labellisés par la région Ile-de-France[22]Les territoires agriurbains sont des territoires de projet nés en Île-de-France à la fin des années 1990 (par le biais de chartes) et sont véritablement institutionnalisés en 2005 par la loi relative au développement des territoires ruraux. La dernière labellisation date de 2017 après appel à projet en 2016.. Ainsi celui situé sur le plateau de Saclay, Terre-et-Cité, a entrepris une étude[23]Voir l’étude complète (2022) Développer le logement agricole sur le plateau de Saclay, Terre et Cité [en ligne pour repérer les besoins des agriculteurs et proposer des pistes, celle d’un contingent de logements sociaux réservés se présentant comme la plus probable. L’heure est actuellement au montage du dispositif avec les organismes réservataires et financiers traditionnels (État, Action logement, bailleurs et collectivités) et des organismes qui pourraient œuvrer pour la sélection du contingent agricole (Mutualité sociale agricole, association ad hoc) avec des possibilités de financements pris sur le montant de la compensation agricole pour des projets urbains engagés sur le territoire.

Dans le cadre des EGAAD (États généraux de l’Alimentation et de l’Agriculture Durable) organisés par la ville de Paris pour développer sa résilience alimentaire, la chambre d’agriculture réclame un zonage prévoyant le logement des agriculteurs. Le président du GAB (Groupement des Agriculteurs Biologiques) Ile-de-France, maraîcher, s’exprime en demandant l’accès par les transports en commun de son exploitation au moins pour compenser le fait qu’il ne peut être logé sur place[24]Propos recueillis lors d’une séance des EGAAD de la ville de Paris qui se sont déroulés entre mai 2021 et juin 2022.. Une réponse à la difficulté à se loger pourrait ainsi passer par des politiques publiques attentives à la desserte des exploitations au même titre que d’autres lieux d’emploi composant le tissu économique du territoire : négocier des arrêts supplémentaires sur les lignes régulières ou proposer un complément de service par l’autorité de transport locale ; ceci dans un contexte de reprise du maraîchage en Ile-de-France, qui induit le recours à une main-d’œuvre salariée non permanente plus importante (+ 8 % entre 2010 et 2020[25]Voir les premiers résultats du recensement de 2020, p. 1 (pour l’augmentation du nombre de salariés non permanents) et p. 3 (pour la progression du maraîchage) [en ligne).

Face à la nécessité de se loger à proximité de leur lieu de travail, les agriculteurs se heurtent non seulement au faible nombre de logements disponibles, à l’achat et à la location, mais aussi aux règlements qui limitent les possibilités de construction en zone A, sans les rendre totalement impossibles (voir 2.1).

1.2. Accéder à la maison par la terre agricole 

Pour des particuliers, construire en terrain agricole ou acheter un bien en zone A, de fait décoté par rapport au marché immobilier en zone U ou AU (urbanisation future), est une voie d’accès à un logement. Des travaux ont été menés sur le phénomène de cabanisation dans l’Hérault (Crozat, 2009) où l’accès au foncier devient de plus en plus tendu dans un périurbain pris entre Montpellier et contraintes littorales (équipements touristiques, zones inconstructibles inondables ou de préservation). Ancrée dans une tradition locale liée au monde de la pêche, à la présence de lagunes et étangs avec des sociabilités de fins de semaine, la cabane est progressivement devenue une résidence principale pour des populations qui ne parviennent pas à avoir accès à un logement, qu’il soit privé ou social, ni même en passant par un foncier constructible. Ces recherches insistent sur la hiérarchisation sociale que dessinent ces cabanes depuis les gens du voyage en passant par les salariés agricoles, les retraités jusqu’aux exclus du parc de logement légal (Cadoret & Lavaud-Letilleul, 2013[26]Cadoret A. et Lavaud-Letilleul V. (2013) « Des « cabanes » à la « cabanisation » : la face cachée de l’urbanisation sur le littoral du Languedoc-Roussillon », Espace populations sociétés, n°1-2, p.125-139.).

Les élus peinent à jouer le rôle d’arbitre et à exercer leur pouvoir de police face à une situation qui leur échappe ; elle est le fait de particuliers, parfois nantis lorsqu’il s’agit de construire une villa dans la garrigue provençale (Daligaux, 1996[27]Daligaux J. (1999) Urbanisation et société locale en Provence, l’Harmattan, 272 p. et 1999[28]Daligaux J. (1996) « Conflits sur l’habitat diffus dans le Var », Études Foncières 71, p. 11-15.) sans permis, mais aussi et souvent de particuliers plus modestes ayant leurs arguments.

« Je cherchais une maison à vendre avec ma femme. J’ai grandi dans le coin et j’avais bien envie de revenir là mais les prix sont vraiment élevés…Puis je suis tombé sur cette annonce avec une maison qui rentrait dans notre budget alors c’est sûr c’est un grand chalet, c’est un peu atypique mais on a tout, eau, électricité, assainissement et ça nous a plu puis pour les enfants… Par contre on a eu peur parce qu’on a vu que c’était en zone agricole alors chez le notaire on a bien demandé si on ne risquait pas d’être éjectés ou de devoir démolir mais il nous a rassurés sur ce point ; seulement on n’a pas le droit de transformer l’habitation, de l’agrandir. Maintenant on aimerait bien que la mairie transforme la parcelle en U pour goudronner le bout de chemin mais ils ne veulent pas. » (Couple avec enfants, 78, 2019)

Le processus rejoint ainsi deux réalités : celle d’acheter un terrain agricole pour construire ensuite, et celle d’acheter une maison déjà construite à un moindre coût mais inscrite en zone A. Dans le premier cas, l’obtention du titre de propriété foncier est comme une première étape vers l’accès au logement dans l’espoir d’une évolution de la réglementation en vigueur. Il est en effet plus difficile de contrarier, de sanctionner un propriétaire quant aux usages qu’il fait de sa parcelle, qu’un locataire sommé de restituer le bien loué en l’état. En dépit de l’encadrement du droit de propriété par un ensemble de lois et de règlements, sa valeur sociale et les rapports d’altérité qu’il implique entre le propriétaire et les autres, fait qu’il est difficile d’intervenir sur ce qui se passe réellement à l’intérieur d’une parcelle clôturée d’autant plus dans des systèmes démocratiques libéraux. Cet état de fait révèle l’existence d’un tiers marché (Tribillon, 2015[29]Tribillon J.-F. (2015) « La notion d’habitat illégal et les pratiques de régularisation », La revue foncière, n°4, p. 33-36.) difficile à appréhender (à mesurer), entre celui de la terre à bâtir et celui de la terre agricole (Aragau, 2022) que la SAFER (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural) tente en France de réguler (voir 3.1).

C’est en définitive tout un ensemble d’habitants qui se retrouvent à résider dans les champs, tantôt par choix, tantôt par défaut quand d’autres encore y aspirent sans toujours y parvenir.

2.  Un droit en tension pour juger de la légimité des occupants

Habiter la terre agricole et les espaces naturels revêt un caractère exceptionnel (Soazic, 2020[30]Soazic, M. (2020) « L’aménagement dans les zones agricoles des PLU ». Droit et Villes 89, 73-92.). Le droit de l’urbanisme est sur ce point constant. Cela ne veut pas pour autant dire que l’espace agricole français est complètement dénué d’habitations. Le droit autorise, tout en encadrant très strictement, les constructions liées à une activité agricole (2.1) ainsi que certains changements de destination, créant parfois des tensions en contrôlant la légitimité des projets des occupants (2.2).

2.1 Le contrôle de nécessité
ou l’élaboration par le droit d’une hiérarchie des besoins

Habiter la terre agricole revient à en faire une utilisation non conforme à son affectation, à moins que certains critères fixés par la loi ne soient satisfaits[31]Mécanisme permettant aux députés comme aux sénateurs de demander notamment des précisions sur l’interprétation à donner d’une disposition juridique en vigueur. La réponse du gouvernent fait alors office de doctrine à suivre pour les autorités chargées de sa mise en œuvre.. Le RNU comme les dispositions réglementaires guidant l’élaboration des PLU autorisent les constructions et installations jugées « nécessaires » à l’exploitation agricole[32]C. Urb. Art. L. 111-4 et R. 151-23.. Ce critère de la nécessité est naturellement sujet à interprétation et recouvre des réalités différentes selon les territoires et les types d’exploitation. Tentant d’harmoniser sa compréhension, le gouvernement a précisé que : « la notion de nécessité correspond au caractère indispensable de certaines exploitations ou constructions du point de vue du fonctionnement et des activités de l’exploitant agricole[33]Rép. Min. n° 03751 : JO Sénat, 8 mai 2008, p. 915. ». La seule qualité d’exploitant ne suffit donc pas pour obtenir une autorisation de construire et c’est bien la nature de l’exploitation qui prime. À cet égard, il serait intéressant d’étudier d’éventuelles stratégies de contournement de cette règle ou bien d’analyser dans le détail les argumentaires déployés par les agriculteurs pour démontrer ladite nécessité. Si le sujet de l’élevage est bien connu concernant les périodes de vêlage, d’autres sont plus inattendus, comme celui de la panification. Le tribunal administratif de Lyon a en effet été amené à trancher à plusieurs reprises déjà de la nécessité, pour des paysans boulangers, de résider sur leur site d’exploitation. Dans ces affaires âprement défendues, il a été démontré que « les installations de stockage et de transformation du blé nécessitent une surveillance particulière pour éviter tout risque d’incendie ou d’explosion » que l’usage d’un four traditionnel de boulangerie ainsi que « la transformation nécessite également une surveillance particulière du fait de l’utilisation de variétés anciennes de blé en mélange et une panification évoluant sans cesse[34]A. Di Nicola, avocate, Mémoire en défense du 5 sept. 2017, déféré préfectoral n°1702382-2 ; SELARL DNL Avocats, Requête introductive d’instance devant le tribunal administratif de Lyon du 22 juin 2020 ; TA Lyon, 6 avril 2021, n° 2004094. ». Ces exemples soulignent que le retour à des procédés traditionnels pourraient faire naître de nouveaux besoins en logement.

Au contraire, une structure d’accueil touristique complémentaire de l’activité agricole, de type gîte rural ou chambres d’hôtes, n’est pas considérée comme nécessaire à une exploitation agricole et ne peut donc bénéficier à ce titre de l’exception au principe d’inconstructibilité dans les zones agricoles ou naturelles[35]CE, 14 févr. 2007, n°282398, Min. transports c/ P. ; Constr.-Urb. 2007, comm. 145, note G. Godfrin ; RD rur. 2007, comm. 160, note Ph. Billet. Il demeure que sa traduction dans les PLU revêt de fortes disparités locales et pour Sandrine Giudicelli, ce régime est source « d’insécurité juridique forte », puisqu’il en découle nécessairement une appréciation au cas par cas, ainsi que la charge pour le pétitionnaire de démontrer cette nécessité (Giudicelli, 2010[36]Giudicelli S. (2010) « L’encadrement de la constructibilité en zone agricole », Revue de droit rural, n°382, étude 8.). Cette insécurité peut en outre être renforcée par des contradictions dans l’interprétation des textes entre les autorités décentralisées et l’État : dans la première affaire des paysans-boulangers susmentionnée, le pétitionnaire bénéficiait du soutien de la commune et de l’intercommunalité, tandis que le préfet considérait le permis délivré comme étant illégal. Dans l’autre, la commune s’était opposée à la délivrance du permis.

Un tel critère semble exclure de jure toute personne n’agissant pas en qualité d’exploitant agricole en activité (le statut de retraité peut donc être un motif de refus) et cette exclusion concerne également les autres membres de la famille dudit exploitant[37]Rép. Min. n° 72935 : JO AN, 15 nov. 2005, p. 10512.. On en conclut que les populations non agricoles, à l’instar de celles aspirant à s’installer dans les terrains enquêtés, ne peuvent en aucun cas prétendre à bénéficier obtenir des droits à construire en zone agricole. Cet espace se retrouve donc quasi exclusivement habité par les exploitants et leur famille, à l’exception parfois des employés agricoles (saisonniers ou non) logés sur le site de l’exploitation.

Cette logique de protection peut s’avérer étanche au contexte socio-économique de certaines communes, entraînant alors des situations compliquées de constat d’illégalité. Elles concernent à titre principal des populations précaires, n’ayant par exemple pas les moyens d’entreprendre des travaux de rénovation du bâti existant, autre possibilité d’habiter la terre agricole, réservée a priori aux populations plus aisées.

2.2 L’encadrement des changements de destination :
la valorisation économique de l’espace rural

Conscient que la préservation des activités agricoles ne peut se limiter à la protection du foncier agricole (Gilliocq, 2017[38]Gilliocq T. (2017) « La constructibilité en zone agricole littorale », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 6, 2051.), le législateur autorise sous certaines conditions les changements de destination des bâtiments existants. L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole peuvent être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune, sous réserve du respect des traditions architecturales locales[39]C. Urb. Art. L. 111-4.. Bien que la formulation change sensiblement, l’esprit de cette règle s’applique à l’ensemble des communes, qu’elles soient couvertes ou non par un document d’urbanisme.

Cette possibilité qui tend à s’assouplir ces dernières années et en particulier grâce à la loi dite ELAN[40]L. n° 2018-1021 du 23 novembre 2018portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique., est l’expression directe de la volonté politique de permettre en priorité aux agriculteurs de travailler à la création de revenus complémentaires à leur activité principale. Cette finalité économique est ainsi pensée pour sécuriser la présence d’agriculteurs dans les espaces agricoles, sans pour autant amputer les exploitations de surfaces exploitables. Le droit de l’urbanisme se fait ici le levier territorial de mise en œuvre de plusieurs des objectifs de la « politique en faveur de l’agriculture et de l’alimentation » détaillée à l’art. L. 1 du code rural et de la pêche maritime, dont celui d’améliorer la qualité de vie des agriculteurs ou encore de préserver et de mettre en valeur les terres agricoles.

Ces possibilités de rénovation ou de changement de destination visent par ailleurs à lutter contre d’éventuels processus de « ruinification » constatés dans certains territoires en voie de désertification. Elle s’applique aussi bien dans les espaces agricoles que naturels, à condition bien sûr que ces derniers ne fassent pas l’objet d’une protection au titre du droit de l’environnement ou du droit du patrimoine par exemple. Après une étude de plusieurs contentieux, certains auteurs constatent dans la jurisprudence des opérations qu’ils qualifient de « repêchage » et qui témoignent d’une volonté du juge de permettre l’évolution des bâtiments situés en zone A. Ainsi il lui incombe d’examiner si, compte tenu de l’usage qu’impliquent les travaux pour lesquels une autorisation est demandée, celle-ci peut-être légalement accordée sur le fondement des règles d’urbanisme applicables[41]CE, 28 déc. 2018, n°408743..En effet, seule la dernière utilisation effective compte[42]CAA Lyon, 12 avril 2018, n° 16LY01751.. Il arrive que le piteux état des bâtiments dont les pétitionnaires ont fait l’acquisition soit en effet sujet à interprétation.

En revanche, l’inoccupation d’un bâtiment, même sur une longue période, ne peut suffire à le priver de sa destination et le juge se fonde sur les caractéristiques du bâtiment (hauteur du faîtage, présence d’un conduit de cheminée et de tours de fenêtres etc.). Les communes souhaitant limiter des dynamiques de résidentialisation des espaces naturels et agricoles, notamment dans des contextes de pression touristique, peuvent se trouver démunies[43]CAA Paris, 2 avr. 2009, n° 06PA00937, Cne de Maincy, validé par CE, 26 juill. 2011, n°328378.. On en conclut par ailleurs que seules les constructions en état de ruine avancé seront exclues de toute possibilité de rénovation/reconstruction en zone agricole ou naturelle.

Par ailleurs, depuis l’adoption de la loi ALUR[44]Loi n°2014- 366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.,  lorsqu’une commune est dotée d’un PLU, son règlement peut précisément désigner des bâtiments susceptibles de faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site et après avoir recueilli l’avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers[45]C. Rur. Art. L. 112-1-1 ; Q. min. n° 7212 : JOAN, 23 mai 2023. (CDPENAF). Pour Xavier Couton, « il est pour le moins paradoxal de prévoir une règle – le changement de destination – mais d’en subordonner la mise en œuvre à un avis d’un tiers, de surcroît conforme » (2014). Cette règle, certes paradoxale, est pour autant dans la logique de la gouvernance des espaces agricoles et naturels, laquelle repose sur des mécanismes de contrôle accru et recueillant l’expertise de personnalités extérieures à la commune.

Au détour des années 2010[46]Création par la loi Grenelle II (2009), modifié par la loi ALUR (2014) puis ELAN (2018)., le législateur a tenté de développer une dimension stratégique aux possibilités d’urbanisation dans les espaces naturels agricoles et forestiers. Désormais, après avoir recueilli l’avis de la CDPENAF, le PLU peut identifier des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) au sein desquels des constructions peuvent être autorisées à condition qu’elles s’insèrent dans l’environnement et qu’elles soient compatibles avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone[47]C. Urb. Art. L. 151-13.. Selon Marie (2020) « leur raison d’être est bien de mieux mettre en valeur le patrimoine agricole du territoire sous ses aspects aussi bien économiques qu’environnementaux ou paysagers[48]Marie S. (2020) « L’aménagement dans les zones agricoles des PLU », Droit et Ville vol.1 n°89, p. 80. » et leur dimension stratégique s’affirme par leur association avec des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) thématiques « agricoles » qui peuvent conduire jusqu’à la recomposition de l’espace. Toujours selon l’autrice, « On observe dans les PLU récents une tendance à rechercher et exploiter les synergies qui peuvent être créées entre les zones A et les zones U ou AU[49]Ibid. p. 83. ».

En revanche, les STECAL ne peuvent être considérés comme un moyen de répondre au besoin de loger les travailleurs saisonniers, dans le cas des résidences démontables qui y sont potentiellement autorisées (voir 3.2), car elles doivent être destinées à l’habitation et occupées à titre de résidence principale au moins huit mois par an (Gilliocq, 2017[50]Op. cit.). En définitive, l’expression de ce besoin et le contrôle de sa légitimité s’ouvrent davantage aux possibilités pour séjourner sur la terre agricole que pour y habiter. Cela questionne le caractère temporaire aussi bien des usages que des aménagements qui le permettent.

3. Se saisir du droit pour habiter la terre agricole et protéger son sol

En dehors du droit de l’urbanisme, les possibilités d’habiter la terre agricole, autrement dit d’y accéder, sont encadrées par d’autres branches du droit toutes concordantes dans leur finalité de la réserver en priorité à la profession agricole. Mais la législation progressivement évolue pour laisser place à des formes d’habitat léger, susceptibles de ne pas être exclusivement occupées par des travailleurs du secteur agricole. C’est un pas franchi par la loi qui, tout en traitant la question de l’habiter, souhaite répondre désormais à la protection des sols. De la réglementation sur le foncier procédant par zonage, un nouveau cadre juridique construit tant bien que mal une protection juridique des sols (Desrousseaux, 2016[51]Desrousseaux M. (2016) La protection juridique de la qualité des sols, LGDJ, 502 p.).

3.1. Stratégies de contournement,
sanctions et régularisations discrètes

La règle la plus emblématique du contrôle des terres agricoles est peut-être celle, inscrite dans le droit rural, qui accorde aux SAFER le pouvoir d’acquérir en priorité, par la préemption, certaines parcelles agricoles ou forestières à l’occasion d’une vente ou d’une succession[52]C. Rur. Art. L. 141-5.. Cette prérogative à la légitimité parfois contestée (Cour des comptes, 2014) est un terrain fertile à l’élaboration de montages juridiques destinés à la contourner permettant ainsi à des non agriculteurs d’être en possession d’un foncier agricole sans intention de le valoriser pour cet usage mais uniquement de l’habiter : ainsi en est-il de l’acquisition par une SCI (Société Civile Immobilière), de l’indivision, du démembrement du droit de propriété, de la donation, et plus récemment du bail emphytéotique. Ne pouvant préempter la cession partielle de parts (cas de la SCI) et dans le cadre d’une donation, la SAFER n’est pas toujours en mesure de s’opposer à une vente et de contrôler ainsi les intentions d’un acheteur ou d’un vendeur. Ces manœuvres ne sont pas nouvelles, mais visiblement en augmentation et de plus en plus de vendeurs ont par exemple recours au bail (dit fictif ou de complaisance), signé uniquement pour éteindre la prérogative de la SAFER et permettre au preneur d’acheter le bien (Grimonprez, 2002).

« — Il y a des cas d’indivision où l’on ne peut pas préempter, lorsqu’il s’agit de la revente entre indivisaires. En réalité les indivisions, les co-héritiers, les donations, ça va jusqu’au 6^e degré[53]C. Rur. Art. L. 143-16., tout ce qui touche à la famille, on ne peut pas préempter. Derrière il y a des stratégies pour contourner le droit de préemption de la SAFER et la SAFER a des difficultés à prouver ce contournement devant le juge. Les études notariales finissent par refuser mais elles ont longtemps joué le jeu de ces contournements, en étant complices de cela ». (Conseiller foncier SAFER Ile-de-France)

« — Et lorsque la préemption est possible, avec révision de prix au prix des domaines, de toute façon le propriétaire a le droit de retirer son bien de la vente et bascule vers le bail emphytéotique. ». (Élu, 91, 2020)

Dans ce contexte, la loi de 2021 dite « Sempastous[54]Loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d’urgence pour assurer la régulation de l’accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires. » permet à la SAFER d’intervenir en amont de la préemption : cette dernière bénéficie désormais d’un droit d’instruction, au nom et pour le compte de l’État, des demandes d’autorisation des opérations sociétaires sur la base de deux critères : savoir qui détient le pouvoir de gestion et d’administration de la société (pour rechercher le lien à l’agricole) et contrôler le seuil d’agrandissement (pour lutter contre les accaparements fonciers) (Robbe, 2023). L’opération est alors suspendue à la décision préfectorale après instruction de la SAFER et peut donner lieu à des mesures compensatoires pour l’installation d’un agriculteur sinon pour la consolidation d’une exploitation en libérant du foncier à la vente ou à la location. Passé un délai de 6 mois et si rien n’est entrepris, le préfet prononce une mise en demeure et un retrait de l’autorisation, entraînant la nullité de la cession de part, ainsi qu’une sanction pécuniaire. Ce dispositif nouveau n’est malgré tout pas en mesure de répondre à toutes les situations de contournement du contrôle de la SAFER.

Aux difficultés d’intervention de cette dernière s’ajoute la difficulté pour les maires d’exercer leur autorité, en témoignent les arrêtés interruptifs de travaux restés souvent sans effet. Le contexte politique actuel souffre en outre de contradictions qui n’aident pas à construire une ligne parfaitement claire, entre volonté d’appliquer le ZAN (Zéro artificialisation nette) et souhait de faciliter la sortie de projets immobiliers pour répondre aux besoins en logement. Ainsi l’article L.480-13 1° du Code de l’urbanisme, introduit par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron[55]Loi n° 2015-990 du 6 août 2015, art. 111. », limite les possibilités de démolition des constructions, lorsque le permis considéré comme illégal (délivré par des élus mal informés ou peu scrupuleux) a été annulé par le juge administratif, à certaines zones à risques ou sensibles du point de vue patrimonial ou environnemental (zones listées de manière exhaustive dans l’article de loi). Selon le gouvernement de l’époque, cette réforme de la loi ALUR aspire à la fois à renforcer la sécurité juridique des constructeurs et souhaite lutter contre les recours abusifs (sont visées ici des associations de protection de l’environnement ou des associations de résidents) qui empêcheraient la sortie de terre de près de 40 000 logements[56]Deux articles de presse reviennent sur cette polémique :
Bonneton, Michèle ; de Rugy, François ; Mamère, Noël ; Desessard, Jean (2015). « Construction illégale, démolition impossible ! Le retour… », Le Monde, 19/06/2015 [en ligneChazouillères, Guillaume. « Quand la loi Macron protège les constructions illégales », Capital, 09/07/2015 [en ligne. En pratique, ne peuvent être concernées par une action en démolition que les constructions situées dans des zones particulièrement sensibles telles que les sites Natura 2000, les zones montagnes et littorales, les cœurs des parcs nationaux. Cela laisse entrevoir, dans le contexte périurbain, la possibilité pour du parcellaire zoné en A de pouvoir in fine être bâti en jouant de cette révision juridique. En dépit de l’action en justice d’associations écologistes évoquant le caractère non constitutionnel de la réforme en ce qu’elle cause un dommage aux tiers et à l’environnement, le conseil constitutionnel confirme en 2017 l’impossibilité de démolir hors zones protégées[57]Point sur cette loi et ses controverses : Gillig, David (2015). « L’action civile en démolition de l’article L. 480-13 du Code de l’urbanisme : le serpent de mer du droit de l’urbanisme ? », LexisNexis Jurisclasseur, septembre 2015 [en ligneAffirmation du caractère constitutionnel de la loi (Conseil constitutionnel, en ligne. Ce texte est considéré comme un recul par rapport aux travaux engagés contre l’artificialisation des sols avec l’idée que les règles collectives établies sont balayées par des passages en force individuels et la stratégie du fait accompli, car une fois la construction réalisée, il sera extrêmement difficile de s’y opposer. Ce cas de figure renvoie à une situation où existe préalablement un permis de construire même s’il est considéré comme illégal ; les tenants de cette réforme affirment en cela que les démolitions devront se concentrer uniquement sur les cas de construction sans permis.

Celles-ci existent bel et bien, et là encore pourtant la démolition n’est pas si aisée. Une fois le titre de propriété obtenu, l’usager-propriétaire se sent protégé et par ignorance, peut-être manque d’honnêteté, mais aussi pour accéder à un bien qu’il ne pourrait obtenir sur le marché officiel, s’affranchit des réglementations et tente le tout pour le tout.

En dépit du durcissement de la législation avec notamment le renforcement du pouvoir de police du maire[58]Voir la note du préfet de Seine-et-Marne précisant les actions du maire face aux constructions illégales [en ligne (loi de 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique) et la mise en place des astreintes journalières (maximum de 500 €/jour, passé le délai octroyé par la mise en demeure), des élus cèdent à des régularisations au cas par cas pour éviter la multiplication de contentieux dont l’issue pourrait en définitive ne pas leur être favorable.

La veille foncière mettant en relation l’examen de photographies aériennes et de documents d’urbanisme permet de noter ces situations, ou bien le relevé des contentieux dans un secteur choisi sur des bases proposées en France par Lexis 360, Lextenso, Legifrance, Dalloz et Doctrine. En arpentant le périurbain, au détour d’un chemin, en marge du front urbain, un regard exercé est en mesure d’identifier d’innombrables parcelles classées en zone A des PLU occupées pour un usage résidentiel clairement marqué. Les occupants parfois jouent la lisière entre front urbain et forêt (Figure 1) si bien que la parcelle habitée se fond dans un paysage végétal boisé qui la camoufle et la rend confidentielle.

Sans trop éveiller les regards, l’installation passe relativement inaperçue et débouche sur une forme de tolérance de la part des élus et habitants du secteur. Une boîte aux lettres, un portail ouvert et des bacs à poubelle signent le caractère pérenne de l’habitation sans que rien ne soit véritablement révélé côté route tandis que la construction occupe le fond de la parcelle, dissimulée des regards. La situation est beaucoup plus tendue lorsqu’elle débouche à terme sur des quartiers entiers (Aragau, 2022[59]Op. cit.), en général le long d’une voierie, ou d’un chemin qui finit par être goudronné par les résidents eux-mêmes. Ces opérations engendrent du ressentiment de la part d’habitants qui ont accédé au foncier à bâtir par les prix forts du marché et jalousent celles et ceux qui ont contourné la loi, en achetant près de cinquante fois moins cher la même surface sur le marché foncier agricole pour finalement construire une maison qui aura peu de chance d’être démolie ; elle finira par être la plupart du temps régularisée, pas forcément totalement mais au moins partiellement par la connexion aux VRD (Voieries et Réseaux Divers), puis par la fiscalité foncière.

Ainsi de manière confidentielle, des trajectoires de régularisation se dessinent (Figure 2). Celles-ci passent par des mises en conformité occasionnelles que l’on retrouve partout en France et a fortiori dans cet entre-deux ville-campagne qu’est le périurbain. En témoignent les propos de cet élu :

« Comme ces terrains sont occupés, on les raccorde sinon vous imaginez il y a beaucoup de pollution. Quand les gens achètent ce type de terrain, ils viennent vite demander le raccordement. Ils viennent non seulement pour l’assainissement, mais aussi pour l’eau, pour l’électricité. Pour l’électricité de toute façon c’est niet parce qu’ils peuvent prendre un groupe électrogène, se débrouiller. Pour l’eau c’est plus compliqué parce que c’est vital. C’est compliqué aussi quand il y a des familles avec des enfants, on a du mal à refuser. On a quand même plus d’une centaine de procédures en cours sur la commune. Après il y a des boîtes aux lettres, des poubelles, les enfants vont à l’école ; c’est simple on voit que tout ça c’était agricole parce que les adresses c’est chemin de ceci, sente de cela… Pour les réseaux, la mairie donne son accord ou pas ; les personnes viennent faire leur demande individuellement. Par le passé il y a eu des maires moins regardants surtout en période électorale. Si on dit non alors qu’un voisin est raccordé alors il y a des tuyaux qui passent d’un terrain à l’autre. C’est compliqué à gérer au niveau de la mairie. Il y a des personnes qui sont là depuis plus de 30 ans avec une fosse septique mais les trois quarts ne sont pas aux normes ». (Élu, 91, 2020)

Dans d’autres circonstances, les municipalités procèdent à des régularisations d’opportunité en octroyant de toutes petites zones UBc au moment de la révision du PLU, c’est-à-dire des zones d’extension de l’urbanisation mais de faible densité et destinées à l’habitat individuel, ce qui construit et légitime une conversion progressive au risque de faire perdre au document d’urbanisme sa vocation stratégique et planificatrice. Ainsi des rattrapages s’effectuent çà et là selon des modalités discrètes.

Des contrevenants arguent devant les représentants de la loi que la parcelle n’était plus cultivée depuis longtemps au moment de l’achat ou que toutes les parcelles jouxtant la rue sont urbanisées, que ces terres n’auraient de toute façon jamais été remises en culture. Reste qu’à l’heure où les agriculteurs réclament de pouvoir résider proches de leurs terres ou manifestent le besoin d’implanter des bâtiments techniques, pour le stockage de la production, l’entrepôt de matériels, un élu souligne que ces parcelles pourraient être utiles et remplir ces fonctions dans la mesure où les zones A permettent des constructions pour ce type d’usages. Là réside la subtile distinction entre la vocation agricole d’un espace, qui peut tout à fait être construit et le potentiel agronomique, lequel requiert cette fois-ci l’exploitabilité du sol.

Figure 2. Relevé d’habitats en zone agricole : habitat illégal toléré, régularisé, institutionnalisé.

Notre propos ne vise pas à fournir des arguments en faveur ou contre ces installations en zone A, ni de discuter leur régularité, leur légitimité dans un sens moral et social (Rosanvallon, 2008[60]Rosanvallon P. (2008) La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Le Seuil, 384 p.) bien que celui-ci entre en ligne de compte. Il questionne la propriété comme modalité de sécurisation immédiate, qui en dépit des limites qu’elle comporte, continue d’offrir à ses détenteurs et à tort finalement, un sentiment de liberté absolue sur son bien ; il la met en perspective avec des règlements pas toujours en adéquation avec les urgences sociales du moment (Aragau, 2024[61]Aragau, C. (2024). « Du foncier à la terre. Réversibilité des usages et réappropriation des sols dans l’aire métropolitaine de Paris. Une approche par des apports conceptuels et des expériences croisés entre Nord et Sud », Annales de géographie, 759-760(5-6), 259-288 [en ligne), ni même avec les projets de territoire qui attendent que soit discuté collectivement le partage de l’espace de manière à en limiter la contestation.

3.2 Du lotissement agricole à l’habitat léger :
instruire les possibilités d’habiter la terre agricole
à la faveur d’une protection et d’une responsabilité
vis-à-vis des sols

Lors des grandes poussées du front d’urbanisation, des exploitations agricoles ont été déplacées, délocalisées en dehors de l’enveloppe urbaine et ces opérations d’aménagement ont traité de concert le parcellaire d’exploitation et la question du logement de ces exploitants. Ainsi en a-t-il été de la politique conduite autour des lotissements agricoles en France au début des années 1970 qui devait protéger exploitants et exploitations face à l’avancée du front urbain (Poulot, 2011). Cette politique a été retoilettée avec des projets renouvelés comme dans le domaine de Saint-Leu à Périgny-sur-Yerres (94) mais certaines fois l’enveloppe foncière de départ a été bien entamée (ponction de 45 ha à Cergy-Pontoise, 95) et la partie logements (habitation des agriculteurs) a intégré le circuit de la maison individuelle comme à Saint-Rémy-l’Honoré et au Tremblay-sur-Mauldre (78) ; avec la cessation d’activité, certains pavillons ont pu être en effet revendus à des ménages non agriculteurs. Dans les Yvelines, ce sont 12 exploitants qui ont été installés sur un peu moins de 50 ha ; tous étaient propriétaires de leurs terres. Aujourd’hui, trois d’entre eux sont en activité et se sont agrandis au fur et à mesure des départs des voisins. Le résultat est le développement de friches ; toutes n’ont pas été rachetées ou louées et l’intention des propriétaires est clairement affichée de les voir partir à l’urbanisation un jour ou l’autre d’autant que les habitations sont proches. Chaque exploitant a obtenu, avec la création du lotissement, l’autorisation de réaliser une habitation par lot acheté, 8 au total ont construit sur les 12 mais des dérives ont rapidement été observées :

« Sur les petites parcelles, il y a eu des abus. Un exploitant a fait construire une maison pour sa fille sur un terrain classé A alors que celle-ci n’est pas agricultrice. […] Sinon un exploitant a vendu, sa propriété a été démembrée et la maison est partie à un particulier qui n’a rien à voir avec l’agriculture. Puis là-bas un autre bien est parti à la location et l’occupant ce n’est pas non plus un agriculteur. Sinon il y avait des logements, 6 ou 7, pour les salariés dans la continuité des hangars et la fille d’un exploitant en a réuni 2 pour se faire une maison. […] Tous ces logements sont éparpillés sur les 50 ha du lotissement […]. Comme c’est construit sur le bout de la rue là-bas, certains se disent que tout ça va finir par être construit. » (Exploitant, 2021).

Brigitte Nougarèdes aborde dans sa thèse toutes les difficultés à protéger les agriculteurs sans les exclure ou les mettre à l’écart. Certains ont vécu ces hameaux comme une forme d’ostracisme avec des familles d’exploitants qui ne souhaitaient pas habiter sur place. Elle met en garde sur la réception et l’attractivité du modèle des lotissements agricoles dans la profession et du rejet, de la jalousie que cela peut susciter aussi parfois de la part des exploitants hors projet (Nougarèdes, 2013[62]Nougarèdes B. (2013) Modes d’insertion socio-spatiale du bâti agricole périurbain et sociabilités locales : le cas des ”hameaux agricoles” dans l’Hérault. Thèse de sociologie. U. Toulouse le Mirail -Toulouse II [en ligne). La question de la transmission est évidemment cruciale pour maintenir la vocation de ces espaces ; on voit bien dans les exemples précédents toute la difficulté pour la puissance publique de conduire ses politiques sur le temps long, leur évolutivité n’ayant pas vraiment été anticipée. Ainsi la notion de logement de fonction mobilisée pour justifier une construction en zonage A attend d’être affinée pour que sa vocation soit pérennisée dans le temps, après la cessation d’activité. En effet qu’il s’agisse des chalets de fin de semaine, devenus résidences principales et construits en zones A (appelées « terrains de loisirs » en référence à leur usage) ou de la maison en STECAL et en lotissement agricole, la bascule de ces habitats dans le marché de la maison individuelle est effectif dans le premier cas et quasi inéluctable dans les deux derniers.

Dans ces conditions l’habitat léger (Mésini, 2013[63]Mesini B. (2011) « Quelle reconnaissance de l’habitat léger, mobile et éphémère ? », Techniques & Culture, n° 56, p. 148-165.) semble répondre à plusieurs des dérives observées en commençant par le fait qu’il n’artificialise que faiblement voire pas du tout les sols, supports de ces habitations, et de ce fait ne soustrait pas définitivement le foncier à d’éventuels usages agricoles futurs (Aragau et Desrousseaux, ibid.). Depuis la loi ALUR, qui les autorise, et selon l’article R 111-51 du code de l’urbanisme : « sont regardées comme des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs, les installations sans fondation disposant d’équipements intérieurs ou extérieurs et pouvant être autonomes vis-à-vis des réseaux publics. Elles sont destinées à l’habitation et occupées à titre de résidence principale au moins huit mois par an. Ces résidences ainsi que leurs équipements extérieurs sont, à tout moment, facilement et rapidement démontables ». Cette rencontre entre usages autorisés, relevant du code de l’urbanisme, et réglementation (zonage en A) faisant dépendre les sols du code rural produit une hybridité novatrice des registres juridiques. Aujourd’hui l’habitat léger n’est pas sans inquiéter les élus car associé à des formes de mitage qu’ils craignent de voir échapper au projet de territoire. Il s’inscrit néanmoins dans un arsenal juridique en faveur de la protection et de la responsabilité collective vis-à-vis des sols.

Conclusion

En dépit d’un principe strict d’inconstructibilité de la terre agricole qui traduit la volonté des politiques d’attribuer à titre exclusif cet espace aux agriculteurs, on ne peut que constater la diversité des modes d’habiter qui s’y établit. Cette diversité, parfois régulière, souvent non, explique en partie la difficulté des pouvoirs publics et des institutions spécialisées à contrôler sur le long-terme la trajectoire d’une parcelle et ce, en dépit de sa qualification au titre du droit de l’urbanisme. Parallèlement, on observe un mouvement du droit vers une ouverture à la diversification des activités tolérées dans ces espaces, afin de préserver leur vocation agricole dans un contexte de forte pression foncière.

Ces règles, dont l’esprit est parfois mal compris, peuvent être considérées comme illégitimes aux yeux de ceux qui y sont soumis et qui justifient l’occupation irrégulière d’une terre censément agricole par l’invocation d’un état de nécessité. Dans ce contexte et face à des demandes croissantes, on s’interroge alors sur la façon dont le droit et ceux chargés de son application, ne pourraient pas ériger en principe le caractère réversible (Aragau, 2022[64]Op. cit.) de ces habitations afin que sur une longue échelle de temps, un usage ne soit pas exclusif d’un autre.

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[1] C. Urb. Art. L. 101-2.

[2] C. Urb. Art. L. 101-3.

[3] Dubois-Maury J., Schmit B., 2022, L’urbanisme et son droit, du voulu au vécu : cinquante ans de politiques urbaines, PUR, 233 p.

[4] Voir en ce sens la circulaire du 16 mars 1977 relative à la sauvegarde des espaces ruraux et naturels, dite « circulaire anti-mitage ».

[5] Pour des raisons techniques, les références bibliographiques de cet article ne sont pas intégrées à l’appareil habituel de notes. Une liste alphabétique des références figure en fin d’article. Une version révisée, dans le format habituel, sera publiée prochainement.

[6] C. Urb. Art. L. 111-3.

[7] Circulaire n° 7840, 2 mars 1978.

[8] Aguilar, A. G. (2008) « Peri-urbanization, ilegal settlements and environmental impact in Mexico City ». Cities, vol. 5, Issue 3, p. 133-145.

[9] Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources (COM (2011) 571). ; European Commission, 2016. Science for Environment Policy: No net land take by 2050 ?, Future Brief 14. Produced for the European Commission DG Environment by the Science Communication Unit, UWE, Bristol [en ligne].

[10] Bovet J., Reese M., Kock W. (2018) « Taming expansive land use dynamics – Sustainable land use regulation and urban sprawl in a comparative perspective », Land Use Policy 77, 837–845 [en ligne].

[11] C. Urb. Art. L. 101-2-1. ; Loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets 

[12] Colsaet A., Laurans Y., Levrel, H. (2018) « What drives land take and urban land expansion? A systematic review », Land Use Policy 79, 339–349 [en ligne].

[13] Naumann S, Frelih-Larsen A, Prokop G, Ittner S., Reed M., Mills J., Morari F., Verzandvoort S., Albrecht S., Bjuréus A., Siebielec G., and Miturskil T., (2018) « Land Take and Soil Sealing—Drivers, Trends and Policy (Legal) Instruments: Insights from European Cities », International yearbook on soil law and policy, vol. 3, pp. 83-113.

[14] Nougarèdes B. (2013) Modes d’insertion socio-spatiale du bâti agricole périurbain et sociabilités locales : le cas des ”hameaux agricoles” dans l’Hérault. Thèse de sociologie. U. Toulouse le Mirail -Toulouse II [en ligne].

[15] Prugneau J., Bioteau E. (2014) « Les enjeux de la loi ALUR pour l’habitat léger », Droit et ville, n° 78, p. 59-73.

[16] Aragau C. (2022) « La réversibilité foncière. Le périurbain : terrain d’observation, d’analyses et d’expérimentations », habilitation à diriger des recherches en géographie et aménagement, université Paris Nanterre (en cours de publication aux PUR).

[17]Mesini B. (2011) « Quelle reconnaissance de l’habitat léger, mobile et éphémère ? », Techniques & Culture, n° 56, p. 148-165.

[18] Michel B. (2016) « L’habitat léger : émergence de modes d’habiter innovants ? » Françoise Dureau et Laurent Cailly (dir.), Les espaces du logement : pratiques habitantes et politiques publiques, L’Harmattan, p.137-148.

[19] CAFUR 2019-2023 (Concurrences et Arrangements Fonciers dans les Interfaces Urbain/Rural : analyses croisées Paris-Mexico). Programme financé par l’ANR (Agence Nationale de la Recherche), via le labex DynamiTe, et la MSH-Mondes.

[20] Jarrige, François ; Bourdeau, Vincent ; Vincent, Julien (2006) Les luddites. Bris de machines, économie politique et histoire, Ère, 157 p.

[21] Voir quatre articles de la presse quotidienne, nationale (2004 et 2023) et régionale (2022 et 2023), sur le sujet :
Serafini, Tonino (2004) « Travail de saison, un souci gros comme une maison », Libération, 19/08/2004 [en ligne] ;

Dupont, Sarah, Thomas, Pierre-Loeiz (2023) « Agriculture : le logement, un frein à l’embauche de saisonniers », La Croix, 11/08/2023 [en ligne] ;
Bouquet, Gil (2022) « Logement saisonnier : Action Logement lance un appel aux maires d’Occitanie », La Dépêche, 10/11/2022 [en ligne] ;
Belhache, Philippe (2023) « Logement des saisonniers : il achète un camping pour loger ses salariés », Sud-Ouest, 20/07/2023 [en ligne].

[22] Les territoires agriurbains sont des territoires de projet nés en Île-de-France à la fin des années 1990 (par le biais de chartes) et sont véritablement institutionnalisés en 2005 par la loi relative au développement des territoires ruraux. La dernière labellisation date de 2017 après appel à projet en 2016.

[23] Voir l’étude complète (2022) Développer le logement agricole sur le plateau de Saclay, Terre et Cité [en ligne].

[24] Propos recueillis lors d’une séance des EGAAD de la ville de Paris qui se sont déroulés entre mai 2021 et juin 2022.

[25] Voir les premiers résultats du recensement de 2020, p. 1 (pour l’augmentation du nombre de salariés non permanents) et p. 3 (pour la progression du maraîchage) [en ligne].

[26] Cadoret A. et Lavaud-Letilleul V. (2013) « Des « cabanes » à la « cabanisation » : la face cachée de l’urbanisation sur le littoral du Languedoc-Roussillon », Espace populations sociétés, n°1-2, p.125-139.

[27] Daligaux J. (1999) Urbanisation et société locale en Provence, l’Harmattan, 272 p.

[28] Daligaux J. (1996) « Conflits sur l’habitat diffus dans le Var », Études Foncières 71, p. 11-15.

[29] Tribillon J.-F. (2015) « La notion d’habitat illégal et les pratiques de régularisation », La revue foncière, n°4, p. 33-36.

[30] Soazic, M. (2020) « L’aménagement dans les zones agricoles des PLU ». Droit et Villes 89, 73-92.

[31] Mécanisme permettant aux députés comme aux sénateurs de demander notamment des précisions sur l’interprétation à donner d’une disposition juridique en vigueur. La réponse du gouvernent fait alors office de doctrine à suivre pour les autorités chargées de sa mise en œuvre.

[32] C. Urb. Art. L. 111-4 et R. 151-23.

[33] Rép. Min. n° 03751 : JO Sénat, 8 mai 2008, p. 915.

[34] A. Di Nicola, avocate, Mémoire en défense du 5 sept. 2017, déféré préfectoral n°1702382-2 ; SELARL DNL Avocats, Requête introductive d’instance devant le tribunal administratif de Lyon du 22 juin 2020 ; TA Lyon, 6 avril 2021, n° 2004094.

[35] CE, 14 févr. 2007, n°282398, Min. transports c/ P. ; Constr.-Urb. 2007, comm. 145, note G. Godfrin ; RD rur. 2007, comm. 160, note Ph. Billet

[36] Giudicelli S. (2010) « L’encadrement de la constructibilité en zone agricole », Revue de droit rural, n°382, étude 8.

[37] Rép. Min. n° 72935 : JO AN, 15 nov. 2005, p. 10512.

[38] Gilliocq T. (2017) « La constructibilité en zone agricole littorale », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 6, 2051.

[39] C. Urb. Art. L. 111-4.

[40] L. n° 2018-1021 du 23 novembre 2018portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

[41] CE, 28 déc. 2018, n°408743.

[42] CAA Lyon, 12 avril 2018, n° 16LY01751.

[43] CAA Paris, 2 avr. 2009, n° 06PA00937, Cne de Maincy, validé par CE, 26 juill. 2011, n°328378.

[44] Loi n°2014- 366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

[45] C. Rur. Art. L. 112-1-1 ; Q. min. n° 7212 : JOAN, 23 mai 2023.

[46] Création par la loi Grenelle II (2009), modifié par la loi ALUR (2014) puis ELAN (2018).

[47] C. Urb. Art. L. 151-13.

[48] Marie S. (2020) « L’aménagement dans les zones agricoles des PLU », Droit et Ville vol.1 n°89, p. 80.

[49] Ibid. p. 83.

[50] Op. cit.

[51] Desrousseaux M. (2016) La protection juridique de la qualité des sols, LGDJ, 502 p.

[52] C. Rur. Art. L. 141-5.

[53] C. Rur. Art. L. 143-16.

[54] Loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d’urgence pour assurer la régulation de l’accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires.

[55] Loi n° 2015-990 du 6 août 2015, art. 111.

[56] Deux articles de presse reviennent sur cette polémique :
Bonneton, Michèle ; de Rugy, François ; Mamère, Noël ; Desessard, Jean (2015). « Construction illégale, démolition impossible ! Le retour… », Le Monde, 19/06/2015 [en ligne].
Chazouillères, Guillaume. « Quand la loi Macron protège les constructions illégales », Capital, 09/07/2015 [en ligne].

[57] Point sur cette loi et ses controverses : Gillig, David (2015). « L’action civile en démolition de l’article L. 480-13 du Code de l’urbanisme : le serpent de mer du droit de l’urbanisme ? », LexisNexis Jurisclasseur, septembre 2015 [en ligne].
Affirmation du caractère constitutionnel de la loi (Conseil constitutionnel, en ligne).

[58] Voir la note du préfet de Seine-et-Marne précisant les actions du maire face aux constructions illégales [en ligne].

[59] Op. cit.

[60] Rosanvallon P. (2008) La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Le Seuil, 384 p.

[61] Aragau, C. (2024). « Du foncier à la terre. Réversibilité des usages et réappropriation des sols dans l’aire métropolitaine de Paris. Une approche par des apports conceptuels et des expériences croisés entre Nord et Sud », Annales de géographie, 759-760(5-6), 259-288 [en ligne].

[62] Nougarèdes B. (2013) Modes d’insertion socio-spatiale du bâti agricole périurbain et sociabilités locales : le cas des ”hameaux agricoles” dans l’Hérault. Thèse de sociologie. U. Toulouse le Mirail -Toulouse II [en ligne].

[63] Mesini B. (2011) « Quelle reconnaissance de l’habitat léger, mobile et éphémère ? », Techniques & Culture, n° 56, p. 148-165.

[64] Op. cit.