Patrimoine et politiques urbaines en transition à Saint-Nazaire : vers un urbanisme discret ?

Pour citer cet article : Élise Roy - ENSA Nantes, AAU Claire Beauparlant - AAU, 53-TER "Patrimoine et politiques urbaines en transition à Saint-Nazaire : vers un urbanisme discret ?" Riurba 2020/Numéro 10 URL : http://www.riurba.review/Revue/patrimoine-et-politiques-urbaines-104/ DOI : Date d'impression : 15 janvier 2022

Heritage and urban policies in transition in Saint-Nazaire: Towards discreet urban planning?

Résumé : Les villes de la Reconstruction occupent une place particulière dans le paysage des villes moyennes. Confrontées à un phénomène de désaffection de leur centralité singulièrement rattaché aux configurations urbaines, architecturales, techniques et juridiques de leur parc, ces villes s’ingénient depuis plusieurs années à impulser des démarches de rénovation de leur centre-ville, en construisant des politiques qui s’inscrivent à la croisée de questions urbaines et de l’habitat. Cet article restitue l’analyse d’une politique urbaine conduite à Saint-Nazaire afin de porter le centre-ville sur une trajectoire de transformation, en agissant par petites touches et par l’exemple, et en misant sur des effets d’entraînement. Le recours à une expérimentation urbaine incitative à destination de copropriétaires triés sur le volet montre des politiques urbaines en transition qui s’inventent à l’échelon territorial moyen. En marge du grand projet urbain, il s’agit d’impulser des projets, de fédérer et d’activer des coopérations entre acteurs publics pluriels et habitants-acteurs.

Mots-clés : politique urbaine, expérimentation, villes de la Reconstruction, rénovation de l’habitat, copropriétés, habitant-acteur.

Abstract : The cities of the Reconstruction occupy a special place in the landscape of medium-sized cities. Faced with the disaffection of their centrality, significantly linked to the urban, architectural, technical and legal configurations of their area, these cities have been striving for years to encourage actions to renew their city centres, by setting up policies that exist at the crossroads between urban and dwelling questions. The present article describes the analysis of an urban policy carried out in Saint-Nazaire to set the city centre towards transformations, by acting in small steps and by example, as well as by counting on the ripple effect. The use of an incentive urban experiment for selected co-owners shows urban policies in transition that are being invented at the middle territorial scale. On the fringes of the major urban project, the point is to encourage projects, to federate and activate collaboration between plural public actors and inhabitants-actors.

Keywords: urban policy, experimentation, cities of Reconstruction, home renovation, co-ownership, inhabitant-actor.

Introduction

Restées dans l’ombre des travaux conduits sur les métropoles et les grands projets urbains au cours de la période précédente, les petites et moyennes villes semblent aujourd’hui faire l’objet d’une attention plus soutenue par la recherche urbaine (Demazière, 20141Demazière C. (2014). « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », Métropolitiques, 29 janvier. [En ligne]. Disponible sur : http://www.metropolitiques.eu/Pourquoi-et-comment-analyser-les.html.). Concomitamment, les questions qui se posent à ces territoires, et notamment celle d’une désaffection résidentielle et commerciale de leur centre, sont sujettes à réflexions et suscitent de nouveaux dispositifs, à l’instar du Plan action cœur de ville, et d’autres programmes innovants. Dans ce contexte, on peut se demander quelles places les échelons urbains petits ou moyens peuvent occuper dans la fabrique urbaine contemporaine. Les politiques urbaines à l’œuvre dans ces villes se restreignent-elles à un « mimétisme » des actions conduites par les grandes villes et métropoles (Édouard, 20142Édouard JC. (2014). « L’action publique dans les petites villes françaises. Mimétisme ou innovation ? », Métropolitiques, 7 mars. [En ligne]. Disponible sur : https://metropolitiques.eu/L-action-publique-dans-les-petites.html) ? S’il paraît difficile d’énoncer d’entrée de jeu que les problèmes qui se posent à ces territoires sont bien différents de ceux qui se posent aux métropoles, restent l’intuition que les politiques urbaines s’y déploient de manière différente, ainsi que l’idée qu’on n’y cherche pas de la même manière3C’est ce pas de côté que nous avons fait, en allant enquêter sur le terrain nazairien, après de nombreuses enquêtes conduites sur le terrain nantais.. On peut en effet supposer que s’exerce dans ces villes, moins dotées en moyens financiers, aux équipes plus resserrées et à la gouvernance potentiellement plus agile, une fabrique urbaine riche d’enseignements pour la recherche.

Les villes de la Reconstruction occupent une place singulière dans le paysage des villes moyennes. Les centres de ces villes martyres sont constitués d’un patrimoine architectural et urbain souvent mal aimé, perçu comme le marqueur d’un paysage disqualifié et peu attractif, longtemps objet d’un phénomène de rejet (Hérin, 20084Hérin R (dir.). (2008). De la ville perdue à la ville retrouvée, la ville en devenir, Caen, Presses Universitaires de Caen, 404 p.). Composés d’immeubles datant des années 1950-70, et majoritairement constitués de copropriétés privées vieillissantes et fragilisées, ces centres-villes peinent à accomplir une transition, soulevant autant des enjeux écologiques et énergétiques que démographiques. Voilà plusieurs années que les autorités locales s’ingénient à impulser des démarches de rénovation de ces espaces en recourant à des politiques qui s’inscrivent à la croisée de questions urbaines et de l’habitat. Les unes cherchent à stimuler un patrimoine à forte valeur architecturale, à l’instar de la politique de patrimonialisation menée au Havre et des remises en couleur conduites à Lorient. D’autres visent à doter les espaces de nouvelles qualités urbaines et paysagères, comme lorsque Brest et Saint-Nazaire mettent en œuvre un important travail de requalification des espaces publics, ou que Lorient agit sur les cœurs d’îlots. Les actions mises en œuvre par les différentes villes concernées constituent une forme de répertoire d’actions riche des différentes expérimentations locales5Depuis 2013, Brest, Saint-Nazaire, Dunkerque, Lorient, Caen et Flers se sont réunies au sein du club Prisme afin de partager leurs expériences et questionnements.-6Nous tirons ce constat de nos participations aux deux derniers colloques du club Prisme et à la réalisation de voyages d’études à Brest, Lorient et Saint-Nazaire. Voir aussi Urbanisme, Hors-série n°48, « Parc privé des années 50-70, l’urgence du renouveau »..

Quelques caractéristiques de ces politiques peuvent être d’emblée soulignées. Les moyens financiers dont disposent ces collectivités « moyennes » apparaissent limités par rapport à l’ampleur de la tâche qui frappe lorsque l’on considère l’étendue des espaces concernés, la concomitance du vieillissement technique des immeubles de même génération, et les caractéristiques sociodémographiques de leurs propriétaires et occupants. La sobriété des actions conduites devient une valeur de ce domaine particulier d’intervention, où la rénovation de l’habitat fait la ville (Driant, 20147Driant JC. (2014). « Les enjeux sociaux et urbains des parcs privés des années 1950-1970 » Urbanisme, n° 48, p. 10-12.). À la configuration urbaine et architecturale de ces centres vient s’ajouter une dimension juridique qui n’est pas sans effet : le parc est majoritairement géré par le régime de la copropriété privée. Aussi, travailler à la transformation de ces espaces réclame d’innover dans les formes d’interventions de la puissance publique : mobilisation, confiance, coproduction sont au programme de ces actions, quand il s’agit pour les autorités locales d’impulser les actions de rénovation auprès des copropriétaires et d’en accompagner le mouvement.

Ainsi, la mise en œuvre, depuis la première mi-temps des années 2010, par l’EPCI de l’agglomération de Saint-Nazaire (La Carene), d’un projet de revalorisation du centre-ville dessine un contexte privilégié pour enquêter sur une petite fabrique urbaine à l’œuvre (Devisme et al., 20098Devisme L (dir.). (2009). Nantes : petite et grande fabrique urbaine, Marseille, Parenthèses, 267 p. ) et analyser, depuis le terrain des villes moyennes, des politiques urbaines en renouvellement. Porter attention aux diverses actions engagées à fins de transformation du centre-ville nazairien, c’est porter attention à des politiques qui s’efforcent d’impulser et de réguler les actions des uns et autres protagonistes d’une fabrique urbaine quotidienne, à partir de ressources et de partenariats multiples. Comment des individus et des institutions s’engagent-ils dans des actions urbaines qui nécessitent expérimentations et innovations afin de faire la ville « en creux » par petites touches ou par l’exemple (Bosse et Roy, 20109Bosse A, Roy E. (2010). « la preuve par l’espace », Lieux communs, les cahiers du LAUA, n° 13, « Espaces témoins ».)? Quelles ressources et nouvelles compétences cela nécessite-t-il ?

Il s’agit notamment d’analyser dans le feu des actions de médiation, de communication et d’accompagnement entreprises sur le terrain, les épreuves de concrétisation d’un projet éminemment collectif. Comment la fabrique urbaine se joue-t-elle par un « agir en commun » (Bourdin et al., 200610Bourdin A, Lefeuvre MP, Mele P (dir.). (2006). Les règles du jeu urbain : entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 316 p.), où il faut savoir faire avec ces protagonistes discrets de la fabrique urbaine que représentent copropriétaires et habitants. Envisager les habitants et les propriétaires comme des opérateurs et des partenaires de l’opération de transformation urbaine est un sujet largement moins investi que celui des partenariats publics-privés tissés avec les acteurs de la sphère professionnelle. Comment la collectivité peut-elle mobiliser et accompagner ces opérateurs « profanes » afin qu’ils participent à la dynamique de transformation du centre-ville nazairien? « Cafés copros », accompagnement juridico-économique, informations sur les outils et dispositifs de cofinancement constituent de nouvelles missions revenant à des professionnels qui inventent leur métier sur le terrain (Biau et Tapie, 200911Biau V, Tapie G (dir.). (2009). La fabrication de la ville : métiers et organisations, Marseille, Parenthèses, 211 p.). Voit-on apparaître de nouveaux métiers, créés in situ par des professionnels émargeant au champ de l’urbanisme ou de l’habitat ? Comment les copropriétaires font-ils avec ces nouvelles politiques incitatives ?

Nous avons choisi d’investiguer le terrain de la centralité nazairienne autant comme un espace vécu et investi par ses habitants que comme un objet de politique de transformation spatiale, en recourant aux méthodes socio-anthropologiques (observations de réunions et de situations collectives, conduite d’entretiens), et en expérimentant la sociofilmie. Nous souhaitions approcher les logiques résidentielles et les appropriations à l’œuvre, ainsi que les ficelles d’une action collective pluri-échelle engageant la collectivité, ses partenaires, des prestataires et des copropriétaires leaders. Nous avons cherché à capter un peu de l’habiter de ces immeubles, et observé en filmant pendant 36 mois des relations de travail ou de coopération entre différents protagonistes de ce qui nous est apparu comme « l’aventure collective de la revalorisation du centre-ville de Saint-Nazaire »12Cette recherche a été conduite dans le cadre du programme de recherche en architecture, urbanisme et paysage du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations (2016-2019), avec le soutien de la Carene. Pour une approche de l’espace vécu et investi par habitants et copropriétaires, voir : Roy E, Beauparlant C. (2019), « Habiter, co-habiter, agir en commun dans le parc des copropriétés de la Reconstruction à Saint-Nazaire », chapitre du rapport de recherche de l’AAP de recherche en architecture, urbanisme et paysage pour le département du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations, Nantes, AAU-CRENAU.. L’horizon d’un film à partager a semble-t-il contribué à l’accueil très favorable qui nous a été réservé, en tant que sociologues libres de leurs points de vue, par les acteurs institutionnels ainsi que par les habitants et copropriétaires, notamment des trois immeubles sur lesquels nous avons effectué un suivi rapproché13Beauparlant C, Roy E. (2020). « Expérimentation de la sociofilmie sur le terrain d’une socio-anthropologie urbaine à Saint-Nazaire », actes du colloque FRESH « Entre méthodologies audio-visuelles et création filmique : postures et apports transdisciplinaires en SHS », Rennes, 26-27 novembre (reporté au 27-28 mai 2021)..

Cet article porte une analyse d’une expérimentation urbaine conduite dans une ville moyenne, en interrogeant les formes en renouvellement de l’action collective locale (Le Gales, 199514Le Gales P. (1995). « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, n° 45-1, p. 57-95. ; Lascoumes et Le Gales, 200415Lascoumes P, Le Gales P. (2004). Gouverner par les instruments, Paris, Presse de Sciences Po. ; Epstein, 201516Epstein R. (2015). « La gouvernance territoriale : une affaire d’État. La dimension verticale de la construction de l’action collective dans les territoires », L’Année sociologique, n° 65(2), p. 457-482.). Dans un premier temps, il met en perspective la conception d’une stratégie de transformation du centre-ville nazairien par des actions originales, en marge de l’idée de projet urbain. Dans un deuxième temps, il analyse la construction et les ajustements d’une expérimentation urbaine faite sur mesure, et documente sa réalisation au quotidien. Enfin, il tente de mettre en évidence les ressorts et effets d’un partenariat engagé avec les copropriétaires. Nous en tirons quelques leçons sur des politiques urbaines « en transition » qui peuvent s’inventer sur le terrain des villes moyennes.

Les premiers pas d’une politique originale de transformation d’un centre-ville reconstruit

La reconquête du centre-ville reconstruit, après la reconquête urbaine des emprises portuaires

Les différentes villes de la Reconstruction ont leurs spécificités tenant notamment à leur situation territoriale, à leurs dynamiques économiques, à leur démographie et à la configuration urbaine de leurs centralités reconstruites (CEREMA, 201617CEREMA. (2016). L’évolution récente de différents quartiers issus de la Reconstruction. Une recherche comparative, CEREMA Nord Picardie, PUCA, Lille, 106 p.). Le centre reconstruit de Saint-Nazaire a cette particularité de couvrir une surface considérable de 179 ha. Le plan Le Maresquier, dressé en 1948, en limite toutefois la densité : les immeubles sont majoritairement de trois étages, sauf le long des axes principaux montant au gabarit R+4, et plusieurs secteurs offrent des logements individuels18Cette centralité accueille ainsi 13 611 habitants, en 2013. Pour comparaison, le centre-ville reconstruit du Havre accueille 18 683 habitants, sur une surface de 167 ha ; celui de Brest, 10 290 habitants sur une surface de 92 ha (source : CEREMA, 2016).. La politique urbaine que nous analysons s’inscrit dans une histoire urbanistique qui tente, depuis le tournant des années 1990, de porter le centre-ville sur une trajectoire de transformation. La réalisation, en 1987, du « Paquebot », immeuble de commerces et de bureaux dessiné par Claude Vasconi dans le cadre du projet « centre-République », constitue un premier acte fort d’une stratégie longue de renouvellement urbain (photo 1). La reconquête de l’espace portuaire, que le plan de la Reconstruction avait volontairement tenu à l’écart d’une vie du centre-ville19Pour se faire une idée des lignes de forces de ce plan et l’état d’esprit des planificateurs, nous conseillons la lecture de : Le Guen G. (1953). « Aspects économiques et urbains de la reconstruction de Saint-Nazaire », Annales de Bretagne et des pays de l’Ouest, n° 60, p. 259-291., en est un motif important. Ainsi, les deux séquences du « projet global de développement Ville-Port » ont pu déployer une nouvelle offre résidentielle et commerciale, et livrer de nouveaux équipements inscrits à l’intérieur et autour de l’ancienne base allemande de sous-marins, dont la transformation porte une symbolique forte (Dossal et De Gravelaine, 201020Dossal P, De Gravelaine F. (2010). « Saint-Nazaire, ville port : l’histoire d’une reconquête », Place publique, hors-série, 59 p.). On retrouve ici à l’œuvre les stratégies de reconquête des zones urbano-portuaires développées dans plusieurs villes reconstruites, allant de pair avec la recherche d’une nouvelle image (Prelorenzo, 201121Prelorenzo C. (2011). « La ville portuaire, un nouveau regard. Évolutions et mutations », Rives Méditerranéennes, n° 39, p. 13-22.). Cette politique d’attractivité s’est ensuite poursuivie par un important travail de revalorisation des espaces publics et de soutien à une urbanité, notamment sur le front de mer et en accompagnement de l’installation d’une nouvelle ligne de bus à haut niveau de service. Ces projets ont pu contribuer à contenir un déclin démographique qui s’observe dans d’autres villes reconstruites (+3 %, de 1999 à 2011). On constate, en effet, une attractivité résidentielle ténue mais réelle du centre-ville, avec un attrait sensible du parc des logements individuels (Valentie, 201722Valentie L. (2017). « La revitalisation des centres-villes de la reconstruction : les enjeux du renouveau du parc individuel ancien. L’exemple des maisons du centre-ville nazairien », Mémoire de Master 2, Ville et Territoire, université de Nantes.) et des immeubles récents du quartier Ville-Port. D’autres signaux de déclin sont toutefois présents, comme une désaffection commerciale, la paupérisation et le vieillissement de la population23La tranche des plus de 44 ans progresse dans l’ensemble des centres reconstruits, au détriment des tranches jeunes. À Saint-Nazaire, la population de plus de 75 ans est surreprésentée par rapport au reste de la ville..

Photo 1. Le Paquebot (à droite), inséré dans le tissu reconstruit de Saint-Nazaire (cliché : C. Beauparlant).

Ainsi, après une vingtaine d’années de constructions neuves avec le projet Ville-Port, au sein de ZAC péricentrales et de quartiers prioritaires, l’état vieillissant des immeubles de la Reconstruction va marquer par contraste, menant les autorités locales à voter un projet de redynamisation du centre-ville, fin 2013. Celui-ci vise la redynamisation commerciale, soutient la transformation du tissu mutable par la règle urbaine et s’appuie sur la revalorisation des espaces publics. On retrouve ici une forme de matrice programmatique classique avec un soutien des aménités, la mise en avant d’un patrimoine et le développement d’une offre culturelle (Édouard, 201424Op. cit.). Mais au-delà de ces modes d’intervention courants, ce projet réclame d’engager un processus de réhabilitation forte du patrimoine bâti. Dans cet objectif, deux stratégies vont être mises en œuvre de concert, l’une opérant directement à la réhabilitation d’immeubles, l’autre devant jouer la partie avec les copropriétaires.

Agir par petites touches, valoriser, impulser un mouvement de rénovation du parc

Dans un premier volet d’actions, les autorités locales missionnent, par la « concession centre-ville », la société publique locale (la Sonadev) pour la restructuration, la réhabilitation et la remise sur le marché à prix maîtrisés de dix immeubles en mono-propriété (notamment d’anciens hôtels), acquis par la collectivité. Le premier d’entre eux, l’immeuble Le Guérandais, fait l’objet de toutes les attentions. L’opération est pensée comme exemplaire, la communication est forte, l’immeuble en chantier se raconte et se visite. La Carene l’envisage comme « un immeuble de démonstration » qui doit « inciter les opérateurs privés à réaliser des rénovations exemplaires et permettre aux copropriétaires envisageant la rénovation de leur immeuble d’y puiser conseils et inspirations »25Extrait du dossier de presse.. Le parti architectural est limpide : il propose la requalification de la façade historique de l’immeuble, avec une surélévation d’écriture contemporaine qui vient donner le ton à une remise à jour possible du patrimoine de la Reconstruction26L’opération bénéficie d’un soutien financier de l’État, avec le programme « ville de demain » et le Plan d’investissement d’avenir (PIA), qui encourage la transition écologique des collectivités locales. (photo 2). Ainsi, cette action de portage de la rénovation directe d’immeubles relève plus d’une stratégie démonstrative à destination des entreprises locales et de la population que d’une stratégie d’acuponcture urbaine.

Photo2. L’immeuble Le Guérandais, en chantier, se raconte et se visite (cliché : C. Beauparlant).

Il s’agit bien, avec ce type d’intervention, de montrer le potentiel de transformation du parc du centre-ville et d’agir sur la dimension volatile de la représentation sociale d’un espace (Roncayolo, 199027Roncayolo M. (1990). La ville et ses territoires, Paris, Gallimard, 288 p.), en faisant reconnaître sa dimension patrimoniale. C’est d’ailleurs sur cette dimension que la Carene choisit de mettre l’accent lors du colloque national des villes de la Reconstruction, qu’elle organise à l’automne 2015. On sait cependant que la mise en patrimoine d’initiative institutionnelle ne s’accompagne pas nécessairement d’une appropriation par la société locale (Gravari-Barbas et Renard, 201028Gravari-Barbas M, Renard C. (2010). « Une patrimonialisation sans appropriation ? Le cas de l’architecture de la reconstruction au Havre », Norois, n° 217, p. 57-73.). Sur notre terrain, sans qu’ils invoquent une dimension patrimoniale, nous avons pu entendre nos enquêtés exprimer un certain attachement à leur cadre de vie et mettre en avant les atouts de ce parc, quand bien même les faiblesses d’isolation phonique et thermique en grèvent fortement le confort. Au mieux, certains ont pu évoquer un vrai « cachet » de leur immeuble. Il semble que l’appropriation d’une mise en patrimoine du centre-ville nazairien ne va pas de soi et se décline de manière différente selon les individus et leur position sociale. Deux situations d’observation sont assez parlantes à ce sujet : on se souvient de la réaction de surprise et de fierté d’une assemblée de copropriétaires à l’annonce du caractère patrimonial de leur façade leur interdisant la réalisation d’une ITE (isolation thermique par l’extérieur). A contrario, on se souvient de l’intervention un peu rageuse d’une copropriétaire, lors d’un atelier collectif organisé par la Carene en novembre 2018, qui disait ne pas comprendre pourquoi la ville les empêchait de réaliser une ITE, sous prétexte de préserver la qualité architecturale de son immeuble qu’elle décrit comme « moche ! On dirait un paquebot… ».

Impulser un mouvement de réhabilitation auprès des copropriétaires

Au-delà de ces opérations ciblées, la politique de revalorisation du centre-ville doit se jouer sur le terrain privé des copropriétés. C’est pourquoi la Carene acte un plan en faveur des copropriétés, fin 201329Extrait du dossier de presse, un an après que L’étude habitat-copro a pointé un état de fragilité de ce parc de 909 copropriétés, par convergence de critères techniques et sociodémographiques : « Afin d’endiguer la perte d’attractivité du centre-ville de Saint-Nazaire et garantir un bon niveau d’entretien du patrimoine de logements du centre-ville aujourd’hui vieillissant, la CARENE a mis en place un plan d’actions de six ans (2014-2020) en faveur des copropriétés de la Reconstruction du centre-ville visant à mobiliser les acteurs locaux, stimuler la mise en valeur du quartier, inciter les habitants à améliorer leur cadre de vie et faire converger les investissements publics et privés dans une revalorisation d’ensemble »30Extrait de la charte d’engagement de l’appel à projets pour la rénovation des copropriétés du centre-ville.. La création, cette même année, du poste de « chargé de projet habitat de la Reconstruction » signe l’importance de cette politique, à la croisée d’enjeux résidentiels et urbanistiques. Pendant ces deux premières années, ce plan d’actions prend la forme d’un dispositif d’accompagnement et d’aides incitatives à la réalisation de travaux, nourri du Programme opérationnel de prévention et d’accompagnement des copropriétés fragiles (POPAC) et des aides de l’ANAH.

Si les premiers pas de cette politique permettent de mieux connaître les copropriétés, de prévenir les situations de fragilité les plus marquées et d’initier une interconnaissance entre les services de la Carene et les copropriétaires, ils ne permettent pas d’engager une véritable dynamique de changements à leur initiative. C’est pourquoi elle va prendre, à partir de 2015, un tournant expérimental.

On observe ici une action urbanistique en évolution, conçue par une ville moyenne qui, après avoir opéré dans les grandes emprises foncières d’un espace urbano-portuaire désaffecté, doit s’atteler à un travail sur l’existant, c’est-à-dire sur un vaste tissu de copropriétés issues de la Reconstruction. Contrainte à la fois par les moyens disponibles et par les caractéristiques techniques, architecturales et juridiques de son parc, la collectivité choisit d’agir par petites touches, à l’aide d’opérations démonstratives visant un effet d’entraînement. Ce faisant, elle engage aussi un processus de mise en patrimoine de sa centralité et de son architecture du XXe siècle. L’impulsion d’un mouvement de rénovation des immeubles par les copropriétaires est un autre challenge pour lequel les autorités locales vont devoir innover dans leur instrumentation, alors que les actions incitatives de droit commun paraissent insuffisantes.

La construction sur mesure d’une politique urbaine expérimentale : l’appel à projets de rénovation des copropriétés du centre-ville

À défaut d’outils nationaux adaptés, concevoir sur mesure une expérimentation urbaine locale

L’idée de recourir à un appel à projets auprès des copropriétaires, pour concentrer un accompagnement fort sur ceux les mieux à même de conduire des travaux, s’est esquissée dans le sillage d’expériences menées dans d’autres villes, comme Paris, Grenoble ou Chalon-sur-Saône. Reste que l’équipe technique nazairienne en charge de l’habitat de la Reconstruction, assistée de l’opérateur POPAC (Soliha) a dû ajuster le dispositif afin qu’il soit à la mesure de ses moyens et au plus près des spécificités de son territoire. Les copropriétés nazairiennes sont de petites tailles31Avec une moyenne de sept logements, les copropriétés nazairiennes sont de petite taille, comme à Brest et à Dunkerque, quand cette moyenne s’élève à 31 logements au Havre (source : CEREMA, 2016)., avec une population assez âgée et paupérisée : autant de caractéristiques qui rendent la transformation de son parc par les copropriétaires difficile à enclencher. Ces caractéristiques sont partagées par les villes de la Reconstruction, et bien différentes de celles des copropriétés haussmanniennes parisiennes, des grandes copropriétés grenobloises, lyonnaises ou encore de celles de Chalon-sur-Saône. Saint-Nazaire est ainsi la première ville de la Reconstruction à essayer d’agir par le biais d’un appel à projets. On voit ici que le recours à ce type d’instrument d’un nouveau genre par les autorités locales va de pair avec une montée en puissance des pratiques de partage d’expériences entre collectivités, qu’elles soient informelles ou plus formalisées (Navez Bouchanine et Valladares, 200732Navez Bouchanine F, Valladares L (dir.). (2007). « Villes et best practices », Espaces et sociétés, n° 4, 210 p. ; Roy, 201633Roy E. (2016). « Bonnes pratiques en circulation : enquête sur de nouvelles mœurs de l’action urbaine », dans Bourdin A, IDT J (dir.), L’urbanisme des modèles : références, benchmarking et bonnes pratiques, La Tour d’Aigues, L’aube, p. 139-147.), comme cette réunion de janvier 2015 qui a été organisée avec l’aide de Soliha entre les équipes techniques de Paris, Lyon et Saint-Nazaire, ou comme ces colloques organisés par le club Prisme.

Ce volontarisme et cette innovation dans l’instrumentation politique d’une ville moyenne s’inscrivent en écho avec les limites des outils nationaux. Certes, le rapport Braye34Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés, une priorité des politiques de l’habitat, janvier 2012. et des dispositions spécifiques inscrites dans la loi ALUR marquent bien des avancées et l’aboutissement d’une lente prise de conscience de l’État en faveur des copropriétés, longtemps restées le parent pauvre des politiques de l’habitat. Les collectivités locales peuvent désormais se saisir de ces nouveaux outils, tout en continuant à chercher des démarches qui permettent de les mettre en mouvement et à être force d’interpellation et de proposition depuis leurs expériences de terrain. Mais certains outils nationaux ne sont pas toujours adaptés aux spécificités territoriales, et les dispositifs nationaux dédiés aux copropriétés semblent avoir été formatés pour les grandes copropriétés. Ainsi, les nouvelles aides de l’ANAH à destination des copropriétés fragiles « habiter mieux » sont inopérantes sur le terrain des copropriétés nazairiennes, dont la petite échelle limite les charges et maintient le taux d’impayés en deçà du barème retenu, même si les copropriétaires sont pour certains paupérisés. On remarque encore que les politiques nationales d’aide à la rénovation sont particulièrement tournées vers la question énergétique. Or les besoins en rénovation des immeubles nazairiens sont certes thermiques mais procèdent beaucoup de questions acoustiques entre logements et de remise à niveau technique plus générale.

Aussi, en l’absence d’outils nationaux dédiés, le processus de construction d’une politique locale d’aide à la rénovation des copropriétés nazairiennes nécessite un important travail amont de mobilisation des ressources et des partenaires susceptibles de financer des actions. La Carene, en tant qu’autorité compétente sur les questions d’habitat, se positionne dans un rôle d’ensemblier : elle cherche et agrège les sources de financements mobilisables et constitue un comité de pilotage ad hoc35Aux aides ANAH proposées dans le cadre du POPAC, s’ajoutent d’autres sources de financement, comme le PIA ville de demain (pour un objectif de 30 logements en BBC rénovation), ouvrant sur la subvention de l’ingénierie et d’une partie des travaux. Les dispositifs de crédit d’impôts, des emprunts comme ceux du Crédit Foncier sont également mobilisables. pour sa politique. Aussi, certaines filières de financement pourront avoir un impact sur la sélection des copropriétés, par exemple en favorisant des rénovations BBC (Bâtiment Basse Consommation), soutenues par le programme « Ville de demain ».

Dans le cadre de son appel à projets, la Carene s’engage à un accompagnement sur mesure des copropriétaires lauréats dans leur projet de rénovation, avec la prise en charge de la réalisation d’un diagnostic technique des immeubles et des logements, et le financement de 40 % du coût des travaux sur les parties communes et les équipements collectifs (plafonné à 12 000 € par logement). Pourront venir en complément des aides de droit commun pour les missions de maîtrise d’œuvre et des travaux de ravalement. Les aides individuelles pour les copropriétaires et occupants modestes et très modestes entrent également en ligne de compte, l’objectif étant de limiter au maximum le « reste à charge » des copropriétaires qui s’engageront dans des travaux. Le budget communautaire de 1,2 million d’euros qui lui est consacré marque l’importance de cette politique qui bénéficie d’un double portage assuré par la première adjointe à la ville de Saint-Nazaire, en charge de l’urbanisme, et le vice-président de la Carene, en charge de l’habitat.

Le choix de recourir à l’instrument de l’appel à projets : trier sur le volet les candidats à la rénovation de leur immeuble et viser un effet d’entraînement

Lancé en mars 2016, l’appel à projets de « rénovation des copropriétés de la Reconstruction du centre-ville de Saint-Nazaire » se propose d’accompagner la rénovation de 30 copropriétés sur six ans, c’est-à-dire d’environ 180 logements. Il s’agit d’amener les copropriétés « à réaliser des travaux concourant à la rénovation globale, énergétique, acoustique et/ou à la mise en accessibilité des parties communes, et à entraîner une revalorisation patrimoniale». Ainsi, avec un objectif d’exemplarité et de diffusion, la démarche propose un accompagnement fort des copropriétés les plus susceptibles de conduire des travaux, parmi les 33 ayant candidaté à l’appel à projets, pour une vingtaine attendue. Il semble que les actions menées dans la période précédente, avec le premier POPAC et les audits thermo-copro, ont permis de constituer un vivier de copropriétaires avisés et ont facilité la communication sur l’appel à projets. La vingtaine de copropriétés retenues va bénéficier d’un accompagnement opéré par les services de la Carene, aidés par un prestataire ayant une expertise solide dans les domaines de l’habitat et de la rénovation des copropriétés (Urbanis), et par un bureau d’études techniques (Alterea) aguerri au domaine de l’amélioration du bâti.

Une majorité des copropriétés de l’appel à projets étant régie par un syndic bénévole, avec des représentants engagés dans la vie collective de leur immeuble, ceux-ci trouvent dans la démarche proposée un accompagnement utile sur des questions techniques, juridiques, financières, ainsi que pour se repérer dans le monde de la construction. Au-delà des aides financières, la démarche permet bien d’adjoindre de l’expertise à des copropriétaires « profanes », palliant à des effets « d’écart d’expertise » dans les relations aux mondes de la construction (Haumont, 200036Haumont B. (2000). « État des questions », Cahiers Ramau, n° 1, p. 41-50.). À l’exception de l’un d’entre eux, les syndics professionnels semblent pour leur part jouer un jeu minimal, sans engagement fort dans la démarche, comme s’ils campaient sur la routine de leurs activités.

Cette expérimentation urbaine a ceci de particulier qu’elle revient à trier sur le volet un certain nombre de copropriétaires afin de leur apporter un soutien fort, en marge du droit commun local. Soutenir une partie seulement des copropriétés semble se justifier au regard de l’intérêt général qui peut être servi en seconde instance, en donnant le ton à une revalorisation d’un patrimoine architectural et en enclenchant possiblement un processus de réanimation urbaine au bénéfice de la métropole.

Instrumentation, mise en œuvre et production de règles du jeu continues pour une politique expérimentale 

« Ensemble plus ou moins coordonné de règles et procédures » (Lascoumes et Le Gales, 200437Op. cit.), l’appel à projets constitue un instrument de l’action publique qui joue la partie sur un mode expérimental et incitatif. Il est à l’initiative de la collectivité, dont les services et les élus fabriquent les techniques et les outils permettant de stabiliser les finalités et contenus des actions. Texte de l’appel à projets, règlement, charte d’engagement entre collectivité et copropriétés sont conçus au fil des avancées et des découvertes d’une mise en œuvre quotidienne de cet instrument. D’autres outils sont produits pour aider les copropriétaires à monter et conduire leurs projets de rénovation de leur immeuble : audit technique, cahier des charges pour faire appel à un maître d’œuvre, listes de maîtres d’œuvre, etc. Tous ces outils dessinent les contours et le contenu de cette expérimentation urbaine.

Notre suivi « quotidien » nous a permis de mesurer le caractère expérimental de la démarche et la nécessité d’un travail continu de production des règles du jeu, à la lumière des épreuves de l’action conduite sur le terrain, et « sa traduction de et par les instruments techniques (…) mise en relation constante d’informations et d’acteurs, régulièrement soumise à une réinterprétation» (Lacousmes, 200438Lascoumes P. (2004). « La Gouvernementalité : de la critique de l’État aux technologies du pouvoir », Le Portique, n° 13-14, 15 p.). La réunion du comité de sélection des candidatures a été une première occasion de préciser les contours géographiques de cette politique au tout début de sa mise en œuvre. Les débats ont notamment porté sur le périmètre territorial de l’appel à projets, avec le choix d’en resserrer le pourtour sur l’hypercentre, alors qu’il intégrait initialement la totalité des immeubles issus de la Reconstruction. L’enjeu mis en avant par l’élue en charge de l’urbanisme est celui d’une concentration des efforts sur la centralité. Cette politique de soutien à la rénovation des immeubles est bien une pièce clé de la stratégie de revalorisation du centre-ville. Les quelques candidatures « plus périphériques » laissées de côté pourront potentiellement bénéficier d’un second appel à projets qui pourrait suivre. Pour le reste, la sélection des candidatures s’est effectuée à l’aune de l’ampleur et de la nature des travaux envisagés, de la typologie des constructions et de l’occupation sociale avec la recherche d’une mixité. Le critère de la motivation des copropriétaires, évaluée au prisme des échanges engagés avec les services de la Carene dans le cadre du montage de leur dossier, a également compté.

Plus avant dans l’expérimentation, c’est le règlement de l’appel à projets, outil central de la démarche en stabilisant les règles, qui va être remanié. Huit mois après le lancement des actions, son réajustement semble s’imposer, à la lumière des résultats des enquêtes sociales et des audits techniques des immeubles. Le comité de suivi de cette politique, réunissant équipe technique, élus et partenaires, prend alors acte du fait que la réalisation de travaux sur parties privatives (remplacement de chaudière, travaux d’isolation par l’intérieur des logements, etc.) peut être de nature à améliorer la qualité énergétique globale de l’immeuble. Il est décidé que le règlement permette bien de couvrir « les travaux réalisés sur parties privatives mais d’intérêt collectif », notamment pour les copropriétés souhaitant atteindre le niveau BBC rénovation. Ce choix permet ainsi de soutenir un niveau d’ambition de gain énergétique fort, qui s’articule aux subventions accordées dans le cadre du PIA.

Le diagnostic de l’état technique de chacun des immeubles constitue un autre outil, celui-ci à destination directe des copropriétaires. Dressé par le BET, il est pensé comme un outil d’aide à la décision pour chacune des copropriétés lauréates. Il réunit différentes informations sur l’état technique de l’immeuble et présente les travaux de rénovation qui pourraient être entrepris, sous la forme de scénarios plus ou moins ambitieux et coûteux. Dans une première version présentée lors du comité de suivi de juin 2017, le document type se termine par la présentation de quatre scénarios de travaux : le premier est un scénario de « priorité technique », répertoriant les travaux indispensables à la préservation de l’immeuble et à la sécurité (électricité, fissures structurelles, décèlement de garde-corps) ; les trois scénarios suivants déclinent les bouquets de travaux en fonction de l’importance du gain énergétique (25 %-40 %-BBC). L’idée de rendre les travaux de priorité technique obligatoires pour l’éligibilité aux subventions de l’appel à projets est alors soumise à la décision du comité.

Pour les élus, c’est d’abord le constat d’une vétusté importante de certains immeubles qui frappe, même si l’on est loin des copropriétés dégradées ou de l’habitat indigne. Mais c’est aussi le risque d’une intrusion de la puissance publique dans des choix privés et la crainte des réactions des copropriétaires qui s’exprime dans leurs résistances : « Politiquement, c’est difficilement entendable » (vice-président en charge de l’habitat). Forte de son interconnaissance avec les copropriétaires et de la relation de confiance qu’elle a déjà pu éprouver, l’équipe technique met en avant l’importance du dialogue à avoir avec les copropriétaires lors de la présentation des résultats de ces audits : « Vous pouvez nous faire confiance sur cet esprit de dialogue et la démarche itérative avec les copropriétaires » (chargée de projet Habitat de la Reconstruction). Le pilotage plus à distance opéré par les élus semble moins leur permettre d’éprouver cette relation de confiance ainsi que son rôle dans la démarche, et d’y prendre appui. La vision politique et le rôle d’élu réclament sans doute de savoir garder ses distances et de reconstruire en permanence un intérêt général qui laisse peu de marge de manœuvre pour un travail sur mesure. Il est décidé que les audits techniques présenteront un premier scénario « minimum », incluant les travaux de priorité technique sans que cela ne ressorte avec trop d’évidence. Il est également acté que les audits techniques devront être présentés aux élus, en amont de leur restitution aux copropriétaires. Cette décision n’est pas sans impact sur le calendrier de la démarche, reportant à l’automne la phase de restitution des audits, au risque de perturber la relation de confiance établie avec les copropriétaires qui sont dans l’attente de ces présentations depuis déjà plusieurs mois.

Afin d’engager une véritable dynamique d’amélioration de son parc de copropriétés issu de la Reconstruction, les autorités nazairiennes font le pari d’expérimenter une politique d’accompagnement auprès de copropriétaires candidats à la rénovation, rigoureusement sélectionnés. Il s’agit de concentrer les efforts sur un groupe de copropriétaires restreint qui pourra être leader d’un mouvement de transformation du centre-ville par ses espaces résidentiels. Les effets démonstrateurs et leviers sont ici encore espérés. Cet horizon nécessite la construction d’une politique faite sur mesure et une innovation dans l’instrumentation politique de cette ville moyenne, à l’appui d’expériences menées par d’autres villes en marge de dispositifs nationaux dédiés. Notre suivi de l’expérience de ce premier appel à projets à destination des copropriétés montre que la démarche relève « d’une production et d’une mise en œuvre de règles du jeu continues » (Bourdin et al., 200639Op. cit.), un jeu fait sur mesure qui doit être réajusté et complété, chemin faisant, à la lumière des retours d’un terrain singulier. Au-delà de ses instruments, la réussite de cette politique se joue par un processus de construction d’une relation structurée avec les copropriétaires, partenaires de cette expérimentation, qui sont aussi les administrés.

Agir en commun pour la revalorisation du centre-ville nazairien : vers un partenariat public-privé doux ?

Reconnaître les copropriétaires comme des partenaires, agir en confiance

Sur le terrain, les différentes actions d’accompagnement des copropriétaires menées par la Carene et l’équipe des prestataires relèvent d’un « véritable service direct au public » (entretien chef de projet habitat de la Reconstruction) : être informé à tout moment sur la démarche, se repérer dans les arcanes du monde de la construction, bénéficier d’une assistance individualisée au montage financier du projet, être aidé dans le fonctionnement collectif de la copropriété, bénéficier de conseils juridiques. En contrepartie, les copropriétaires lauréats s’engagent à différentes actions « nécessaires au bon avancement technique du projet de rénovation » et « à la bonne appropriation et au bon suivi du projet de rénovation », ainsi qu’à des actions permettant d’assurer un bon fonctionnement collectif de la démarche « en participant aux opérations de partage d’expériences proposées par la Carene : témoignages en ateliers, visite de la copropriété avant, pendant et après les travaux, échanges avec d’autres copropriétaires ayant des projets similaires »40Extraits de la charte d’engagement., conformément à la charte d’engagement signée lors de la réunion de lancement de la démarche, en octobre 2016 (photos 3a et b). La charte précise également que l’expérience « nécessite une motivation et un investissement forts de la part des responsables de la copropriété, des conseils syndicaux et des syndics, qu’ils soient bénévoles ou professionnels », et notamment des copropriétaires-référents de l’appel à projets, qui sont en charge du suivi de la démarche pour l’ensemble de leur copropriété. Collectivité et copropriétaires lauréats se retrouvent ainsi partenaires d’une expérience collective visant l’amélioration du parc de la Reconstruction et la revalorisation du centre-ville.

Photo 3a et b. Réunion de lancement de la démarche : premier temps fort d’un partenariat avec les copropriétés lauréates (clichés : C. Beauparlant).

L’expérimentation se compose de différentes phases et est rythmée par divers temps forts. Des réunions d’informations et des ateliers thématiques sont organisés à destination des copropriétaires-référents, afin de leur donner les informations utiles pour suivre l’évolution de la démarche et des clés de compréhension de quelques-uns de ses outils (comme l’audit technique, par exemple), ou encore pour leur permettre de se former sur des questions juridiques propres aux usages de la copropriété ou sur des questions de financement des travaux, et les accompagner dans le choix d’un maître d’œuvre.

Ces différentes réunions et les discours prononcés sont l’occasion de reconnaître ces copropriétaires comme des partenaires de la politique de transformation du centre-ville. Les services ont ainsi organisé des visites du chantier de réhabilitation du Guérandais à destination spécifique des copropriétaires engagés dans l’appel à projets. Elles leur ont permis de découvrir le potentiel de rénovation d’un immeuble et de poser des questions sur des techniques constructives et des matériaux (s’agissant notamment de la bonne isolation acoustique entre logements), même si leurs travaux n’auront pas l’ampleur de cette opération de restructuration. Ouvrir les portes de ce chantier aux lauréats de l’appel à projets, c’est aussi une occasion d’étayer les liens entre collectivité et copropriétaires, ainsi qu’entre les copropriétaires eux-mêmes. Intervenues à la mi-mai 2017, ces visites ont également permis de maintenir vive l’expérience collective dans une période d’attente des résultats des audits techniques.

La construction d’une relation de confiance entre les habitants mobilisés et les acteurs publics et leurs prestataires

Depuis la réunion de lancement, nous avons pu assister à plusieurs scènes réunissant ce qui peut être approché comme un collectif d’acteurs au travail, nous permettant d’éprouver la construction d’une relation structurée et durable entre les copropriétaires mobilisés et les acteurs publics et leurs prestataires. Au-delà du registre du droit et de la convention, à l’instar de la charte d’engagement, la relation de confiance tissée entre les copropriétaires et la Carene nous apparaît primordiale (Bourdin et al., 200641Op. cit.). Celle-ci s’éprouve et se construit au quotidien dans les interactions entre les cadres de la Carene et les prestataires qui sont au contact direct avec les copropriétaires dans des situations diverses depuis les premiers échanges tenus lors du montage des dossiers de candidature à l’appel. Ce suivi sur mesure apparaît à la fois permis et requis par les spécificités de ce parc de petites copropriétés.

Nos observations nous montrent que semblent être en jeu ici un savoir-faire mais aussi des postures et des attitudes de la part de ces professionnels, pour se rendre accessibles et échanger avec les copropriétaires42Notre documentaire restitue mieux qu’un écrit ces dimensions sensibles. . C’est perceptible dans le cadre de réunions d’informations et de formations. C’est encore plus manifeste à l’occasion d’interventions faites in situ au sein même des logements, comme lors des restitutions des audits, à l’automne 2017. Pour présenter les résultats de ce diagnostic technique, les prestataires ont ainsi préféré s’installer à table aux côtés des copropriétaires, dans une position magistrale. L’engagement de ces professionnels « aux côtés » des copropriétaires est quasi permanent, à l’image de ce téléphone portable dédié à la démarche, outil de communication privilégié entre le prestataire et les référents, en complément des échanges de courriels. À cet engagement dans l’action des professionnels, fait écho l’engagement des copropriétaires et notamment celui des référents. Il y a une reconnaissance réciproque de l’autre dans son rôle comme professionnel expert ou habitant-maître d’ouvrage. Notre travail donne ainsi à voir ce qui est rarement mis en lumière, à savoir un engagement du quotidien de part et d’autre, qui ne relève pas de la militance mais qui œuvre discrètement à la réhabilitation d’un immeuble, participant ce faisant à la revalorisation d’un quartier.

Des copropriétaires maîtres d’ouvrage de leur projet et parties prenantes de l’expérimentation urbaine

L’esprit de la politique menée par la Carene est bien celui d’un accompagnement des copropriétés, en leur fournissant outils et informations utiles à la formulation d’un choix de travaux, sans empiéter sur le pouvoir décisionnel des copropriétaires. On est loin de la situation des grandes propriétés dégradées, qui tendent à se spécialiser dans l’accueil de ménages modestes ou pauvres (Lees, 201443Lees J. (2014). « Les copropriétés dégradées de l’après-guerre à Marseille : un nouvel habitat social de fait », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 69-84. ), connaissent des inconforts très forts (pannes d’ascenseurs, insalubrité…), sont soumis à d’importants impayés et sur lesquelles des actions publiques opèrent à grande échelle et de façon plus dirigiste (Le Garrec, 201444Le Garrec S. (2014). « Les copropriétés en difficulté dans les grands ensembles. Le cas de Clichy-Montfermeil », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 53-58.). La contrepartie de ce régime d’accompagnement non dirigiste aura peut-être été un niveau de rénovation énergétique restreint. On comprend qu’étant donné l’état vieilli des constructions, la priorité ait été donnée par les copropriétaires à un confort technique plus général, avec une attention soutenue à l’amélioration de l’état acoustique. En outre, la dimension patrimoniale des immeubles et la protection d’un certain nombre de façades sur rue a aussi joué en défaveur de choix énergétiques, en limitant la réalisation d’ITE, alors que les habitants n’étaient pas prêts à rogner sur les espaces de leurs logements ou à supporter le coût d’une isolation intérieure. Reste que ce registre de l’accompagnement non prescriptif aura sans doute permis aux copropriétés de s’inscrire dans la démarche comme des maîtres d’ouvrage de leur projet et d’assurer la faisabilité financière des rénovations, qui concernent des ménages modestes ou de petites classes moyennes, pour beaucoup non éligibles aux aides de l’ANAH.

« L’appel à projets, moi, je pense qu’il n’est pas basé que sur le projet énergétique. Moi, ce que j’ai retenu des objectifs de l’appel à projets, c’est que les gens se sentent bien dans leur logement et qu’ils y restent. Et donc, pour y rester, il faut qu’ils s’y sentent bien, quoi… Ce n’est pas qu’une histoire d’avoir une facture de chauffage avec 100 € de moins. Ce n’est pas qu’une histoire d’argent. Ou si c’est cela, on n’est pas les bons clients… » (entretien Mme Arsenian, copropriétaire référente, septembre 2018).

En effet, nos analyses de l’ensemble de la démarche nous montrent sa forte appropriation par les « copropriétés », les référents jouant un rôle moteur. Ils s’inscrivent comme des leaders (Brisepierre, 201145Brisepierre G. (2014). « Comment se décide une rénovation thermique en copropriété ? Un nouveau mode d’organisation de l’habitat comme condition de l’innovation énergétique », Flux n° 96, p. 31-39.), et des figures-rouages entre cette politique et le collectif des copropriétaires. Ils assurent tout un travail d’organisation et d’information des copropriétaires mobilisés autour de leur immeuble. Ils ont notamment joué un rôle clé dans l’organisation des débats permettant à leur communauté de copropriétaires de définir un choix de travaux, diagnostic technique à l’appui, avec la possibilité de panacher les scénarios soumis pour être au plus près des souhaits d’amélioration portés par les habitants. Les référents nous apparaissent porter eux-mêmes l’intérêt de la démarche de la Carene, en même temps qu’ils adoptent un rôle de porte-parole des copropriétaires, notamment parce qu’ils sont experts de l’habiter dans leur immeuble, et parce qu’ils connaissent un peu, ou parfois beaucoup, les situations des uns et des autres.

Un peu plus de la moitié des lauréats sont allés au bout de la démarche et ont pu réaliser des travaux de rénovation de leur immeuble. Outre l’initiation d’un mouvement de revalorisation de ce parc vieilli, la démarche a également permis une réappropriation des affaires de l’immeuble et des usages sociaux de la copropriété, qui pourra avoir un impact durable sur l’habiter dans ces immeubles. Un deuxième appel à projets (2019-2021) a été lancé en prolongement de cette politique qui s’inscrit aujourd’hui comme un axe du récent programme Action cœur de ville. La deuxième occurrence de cette expérimentation pourra ouvrir sur un partage d’expériences entre copropriétaires qui était resté ténu. C’est ce que nous avons pu observer lors du 1er forum des copropriétaires réunissant, en septembre 2019, les copropriétaires nouvellement lauréats et quelques volontaires du premier appel, se sentant investis d’un rôle de passeurs.

Notre approche socio-anthropologique montre quelques ficelles d’une action collective qui se joue, au-delà des outils mis en place, dans le quotidien de l’action, et particulièrement dans la qualité des interactions entre acteurs de terrain et copropriétaires engagés dans l’expérience. Ceux-ci finissent par porter eux-mêmes l’intérêt de la démarche, et cela en ayant conscience de participer à l’aventure collective de l’amélioration de l’habitat du centre-ville en tant que véritables partenaires. La politique analysée réclame un travail à l’articulation entre l’urbain et l’habitat, dans lequel la figure de l’urbaniste paraît en retrait, pour laisser place à des professionnels spécialisés dans l’amélioration de l’habitat, disposant d’un savoir-faire rarement mis en avant par la recherche urbaine. Les cadres techniques impliqués doivent eux-mêmes être en capacité de faire le lien entre stratégie de transformation urbaine et démarche d’accompagnement des copropriétaires dans leur projet de rénovation. Ils se retrouvent en charge de construire, de suivre et d’animer un partenariat long de plusieurs années avec ces nouveaux partenaires.

Conclusion

La démarche en faveur de la transformation du centre-ville nazairien analysée témoigne de politiques en transition, mises en œuvre par les autorités d’une ville moyenne devant innover dans les modes de faire pour s’atteler à des problèmes inscrits à la croisée de l’urbain et de l’habitat. En marge de dispositifs ad hoc, elles doivent agréger des sources de financements diverses et créer sur mesure une politique expérimentale, en s’appuyant sur les expériences conduites par d’autres collectivités, confrontées au problème de rénovation des copropriétés privées fragiles sans être dégradées. Cette expérimentation appliquée au parc des petites copropriétés nazairiennes issu de la Reconstruction pourra possiblement inspirer d’autres collectivités et notamment celles du cercle des villes reconstruites, venant nourrir à son tour un régime de bonnes pratiques que l’on voit ici opérer. Ces politiques urbaines en transition sont aussi celles qui, afin d’enclencher un processus de revalorisation d’une centralité, procèdent par petites touches et par l’exemple, à la recherche d’effets d’entraînements, en choisissant de conduire quelques opérations de restructuration exemplaires, ainsi que de lancer un appel à projets auprès des copropriétés afin de sélectionner les mieux à même de conduire des travaux de rénovation. S’inventent ainsi de nouvelles pratiques pour impulser des projets, fédérer, activer des coopérations entre acteurs publics pluriels et habitants-acteurs.

On voit ici apparaître, en marge du grand projet urbain, un urbanisme « discret » qui privilégie des actions œuvrant au changement urbain par la rénovation des espaces résidentiels et du patrimoine architectural, et travaille la dimension volatile de la valeur symbolique d’un espace de centralité déconsidéré. L’expérience analysée vient ainsi illustrer un mode singulier d’association des « acteurs et des intérêts privés » à la production de l’espace (Velut et Ghorra-Gobin, 200646Velut S, Ghorra-Gobin C. (2006). « Les rapports public-privé, enjeu de la régulation des territoires locaux », Géocarrefour, n° 81, p. 99-104.), qui s’inscrit dans un entre-deux. Parce qu’ils sont souvent habitants, l’association des copropriétaires à la politique menée s’approche des pratiques de concertation, selon des principes de « bonne gouvernance ». Mais leur association se rapproche aussi des formes de partenariats publics-privés entrepris avec les professionnels et opérateurs. En effet, dans une certaine mesure, les copropriétaires nazairiens deviennent des opérateurs immobiliers comme les autres, mais en étant « profanes » des mondes de l’aménagement et de la construction, et en ayant besoin d’être accompagnés pour tenir leur mission. Ils restent par ailleurs habitants, citoyens et administrés, et se retrouvent ainsi dans un multiple positionnement vis-à-vis des autorités locales, qui les invitent à prendre part à une expérimentation urbaine dans laquelle ils se retrouvent doublement impliqués. S’il peut s’en approcher, ce champ d’expérience ne relève pas de la participation (Carrel, 201747Carrel M. (2017). « Injonction participative ou empowerment ? Les enjeux de la participation en France », Les Politiques Sociales, n° 3-4, p. 79-89.), mais se tient plus près du registre « collaboratif » qui reste à mieux investiguer.

Sans que notre recherche ne permette d’acter d’une spécificité d’un urbanisme de ville moyenne, on peut toutefois avancer quelques corollaires de la petite échelle de ces territoires. Elle mène à développer des actions guidées par une tempérance nécessaire, à la recherche d’effets d’entraînement. Du côté de la gouvernance, elle semble permettre une agilité de la décision urbaine propice à l’expérimentation et à l’invention de règles du jeu en continu, en veillant toutefois à une reconstruction permanente d’un intérêt général local. Dans le creux du projet urbain, émerge ainsi un « agir collectif », incluant les habitants-acteurs, tourné vers l’horizon partagé de la revalorisation d’un espace urbain de centralité fortement mobilisateur. La petite échelle et, ici, l’histoire d’une ville reconstruite facilitent sans doute le sentiment de participer à une aventure collective, celle d’une possible invention « d’un nouveau présent urbain » (Bergel, 200648Bergel P. (2006). « La ville en devenir : de la ville perdue à la ville retrouvée », compte rendu de colloque (Saint-Lô, 29 septembre-1er octobre 2004), Natures Sciences Sociétés, n° 14(4), p. 416-419.).


Notes   [ + ]

1. Demazière C. (2014). « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », Métropolitiques, 29 janvier. [En ligne]. Disponible sur : http://www.metropolitiques.eu/Pourquoi-et-comment-analyser-les.html.
2. Édouard JC. (2014). « L’action publique dans les petites villes françaises. Mimétisme ou innovation ? », Métropolitiques, 7 mars. [En ligne]. Disponible sur : https://metropolitiques.eu/L-action-publique-dans-les-petites.html
3. C’est ce pas de côté que nous avons fait, en allant enquêter sur le terrain nazairien, après de nombreuses enquêtes conduites sur le terrain nantais.
4. Hérin R (dir.). (2008). De la ville perdue à la ville retrouvée, la ville en devenir, Caen, Presses Universitaires de Caen, 404 p.
5. Depuis 2013, Brest, Saint-Nazaire, Dunkerque, Lorient, Caen et Flers se sont réunies au sein du club Prisme afin de partager leurs expériences et questionnements.
6. Nous tirons ce constat de nos participations aux deux derniers colloques du club Prisme et à la réalisation de voyages d’études à Brest, Lorient et Saint-Nazaire. Voir aussi Urbanisme, Hors-série n°48, « Parc privé des années 50-70, l’urgence du renouveau ».
7. Driant JC. (2014). « Les enjeux sociaux et urbains des parcs privés des années 1950-1970 » Urbanisme, n° 48, p. 10-12.
8. Devisme L (dir.). (2009). Nantes : petite et grande fabrique urbaine, Marseille, Parenthèses, 267 p.
9. Bosse A, Roy E. (2010). « la preuve par l’espace », Lieux communs, les cahiers du LAUA, n° 13, « Espaces témoins ».
10. Bourdin A, Lefeuvre MP, Mele P (dir.). (2006). Les règles du jeu urbain : entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 316 p.
11. Biau V, Tapie G (dir.). (2009). La fabrication de la ville : métiers et organisations, Marseille, Parenthèses, 211 p.
12. Cette recherche a été conduite dans le cadre du programme de recherche en architecture, urbanisme et paysage du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations (2016-2019), avec le soutien de la Carene. Pour une approche de l’espace vécu et investi par habitants et copropriétaires, voir : Roy E, Beauparlant C. (2019), « Habiter, co-habiter, agir en commun dans le parc des copropriétés de la Reconstruction à Saint-Nazaire », chapitre du rapport de recherche de l’AAP de recherche en architecture, urbanisme et paysage pour le département du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations, Nantes, AAU-CRENAU.
13. Beauparlant C, Roy E. (2020). « Expérimentation de la sociofilmie sur le terrain d’une socio-anthropologie urbaine à Saint-Nazaire », actes du colloque FRESH « Entre méthodologies audio-visuelles et création filmique : postures et apports transdisciplinaires en SHS », Rennes, 26-27 novembre (reporté au 27-28 mai 2021).
14. Le Gales P. (1995). « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, n° 45-1, p. 57-95.
15. Lascoumes P, Le Gales P. (2004). Gouverner par les instruments, Paris, Presse de Sciences Po.
16. Epstein R. (2015). « La gouvernance territoriale : une affaire d’État. La dimension verticale de la construction de l’action collective dans les territoires », L’Année sociologique, n° 65(2), p. 457-482.
17. CEREMA. (2016). L’évolution récente de différents quartiers issus de la Reconstruction. Une recherche comparative, CEREMA Nord Picardie, PUCA, Lille, 106 p.
18. Cette centralité accueille ainsi 13 611 habitants, en 2013. Pour comparaison, le centre-ville reconstruit du Havre accueille 18 683 habitants, sur une surface de 167 ha ; celui de Brest, 10 290 habitants sur une surface de 92 ha (source : CEREMA, 2016).
19. Pour se faire une idée des lignes de forces de ce plan et l’état d’esprit des planificateurs, nous conseillons la lecture de : Le Guen G. (1953). « Aspects économiques et urbains de la reconstruction de Saint-Nazaire », Annales de Bretagne et des pays de l’Ouest, n° 60, p. 259-291.
20. Dossal P, De Gravelaine F. (2010). « Saint-Nazaire, ville port : l’histoire d’une reconquête », Place publique, hors-série, 59 p.
21. Prelorenzo C. (2011). « La ville portuaire, un nouveau regard. Évolutions et mutations », Rives Méditerranéennes, n° 39, p. 13-22.
22. Valentie L. (2017). « La revitalisation des centres-villes de la reconstruction : les enjeux du renouveau du parc individuel ancien. L’exemple des maisons du centre-ville nazairien », Mémoire de Master 2, Ville et Territoire, université de Nantes.
23. La tranche des plus de 44 ans progresse dans l’ensemble des centres reconstruits, au détriment des tranches jeunes. À Saint-Nazaire, la population de plus de 75 ans est surreprésentée par rapport au reste de la ville.
24. Op. cit.
25. Extrait du dossier de presse.
26. L’opération bénéficie d’un soutien financier de l’État, avec le programme « ville de demain » et le Plan d’investissement d’avenir (PIA), qui encourage la transition écologique des collectivités locales.
27. Roncayolo M. (1990). La ville et ses territoires, Paris, Gallimard, 288 p.
28. Gravari-Barbas M, Renard C. (2010). « Une patrimonialisation sans appropriation ? Le cas de l’architecture de la reconstruction au Havre », Norois, n° 217, p. 57-73.
29. Extrait du dossier de presse
30. Extrait de la charte d’engagement de l’appel à projets pour la rénovation des copropriétés du centre-ville.
31. Avec une moyenne de sept logements, les copropriétés nazairiennes sont de petite taille, comme à Brest et à Dunkerque, quand cette moyenne s’élève à 31 logements au Havre (source : CEREMA, 2016).
32. Navez Bouchanine F, Valladares L (dir.). (2007). « Villes et best practices », Espaces et sociétés, n° 4, 210 p.
33. Roy E. (2016). « Bonnes pratiques en circulation : enquête sur de nouvelles mœurs de l’action urbaine », dans Bourdin A, IDT J (dir.), L’urbanisme des modèles : références, benchmarking et bonnes pratiques, La Tour d’Aigues, L’aube, p. 139-147.
34. Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés, une priorité des politiques de l’habitat, janvier 2012.
35. Aux aides ANAH proposées dans le cadre du POPAC, s’ajoutent d’autres sources de financement, comme le PIA ville de demain (pour un objectif de 30 logements en BBC rénovation), ouvrant sur la subvention de l’ingénierie et d’une partie des travaux. Les dispositifs de crédit d’impôts, des emprunts comme ceux du Crédit Foncier sont également mobilisables.
36. Haumont B. (2000). « État des questions », Cahiers Ramau, n° 1, p. 41-50.
37. Op. cit.
38. Lascoumes P. (2004). « La Gouvernementalité : de la critique de l’État aux technologies du pouvoir », Le Portique, n° 13-14, 15 p.
39. Op. cit.
40. Extraits de la charte d’engagement.
41. Op. cit.
42. Notre documentaire restitue mieux qu’un écrit ces dimensions sensibles.
43. Lees J. (2014). « Les copropriétés dégradées de l’après-guerre à Marseille : un nouvel habitat social de fait », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 69-84. 
44. Le Garrec S. (2014). « Les copropriétés en difficulté dans les grands ensembles. Le cas de Clichy-Montfermeil », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 53-58.
45. Brisepierre G. (2014). « Comment se décide une rénovation thermique en copropriété ? Un nouveau mode d’organisation de l’habitat comme condition de l’innovation énergétique », Flux n° 96, p. 31-39.
46. Velut S, Ghorra-Gobin C. (2006). « Les rapports public-privé, enjeu de la régulation des territoires locaux », Géocarrefour, n° 81, p. 99-104.
47. Carrel M. (2017). « Injonction participative ou empowerment ? Les enjeux de la participation en France », Les Politiques Sociales, n° 3-4, p. 79-89.
48. Bergel P. (2006). « La ville en devenir : de la ville perdue à la ville retrouvée », compte rendu de colloque (Saint-Lô, 29 septembre-1er octobre 2004), Natures Sciences Sociétés, n° 14(4), p. 416-419.

Bibliographie   [ + ]

Notes   [ + ]

1. Demazière C. (2014). « Pourquoi et comment analyser les villes moyennes ? Un potentiel pour la recherche urbaine », Métropolitiques, 29 janvier. [En ligne]. Disponible sur : http://www.metropolitiques.eu/Pourquoi-et-comment-analyser-les.html.
2. Édouard JC. (2014). « L’action publique dans les petites villes françaises. Mimétisme ou innovation ? », Métropolitiques, 7 mars. [En ligne]. Disponible sur : https://metropolitiques.eu/L-action-publique-dans-les-petites.html
3. C’est ce pas de côté que nous avons fait, en allant enquêter sur le terrain nazairien, après de nombreuses enquêtes conduites sur le terrain nantais.
4. Hérin R (dir.). (2008). De la ville perdue à la ville retrouvée, la ville en devenir, Caen, Presses Universitaires de Caen, 404 p.
5. Depuis 2013, Brest, Saint-Nazaire, Dunkerque, Lorient, Caen et Flers se sont réunies au sein du club Prisme afin de partager leurs expériences et questionnements.
6. Nous tirons ce constat de nos participations aux deux derniers colloques du club Prisme et à la réalisation de voyages d’études à Brest, Lorient et Saint-Nazaire. Voir aussi Urbanisme, Hors-série n°48, « Parc privé des années 50-70, l’urgence du renouveau ».
7. Driant JC. (2014). « Les enjeux sociaux et urbains des parcs privés des années 1950-1970 » Urbanisme, n° 48, p. 10-12.
8. Devisme L (dir.). (2009). Nantes : petite et grande fabrique urbaine, Marseille, Parenthèses, 267 p.
9. Bosse A, Roy E. (2010). « la preuve par l’espace », Lieux communs, les cahiers du LAUA, n° 13, « Espaces témoins ».
10. Bourdin A, Lefeuvre MP, Mele P (dir.). (2006). Les règles du jeu urbain : entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 316 p.
11. Biau V, Tapie G (dir.). (2009). La fabrication de la ville : métiers et organisations, Marseille, Parenthèses, 211 p.
12. Cette recherche a été conduite dans le cadre du programme de recherche en architecture, urbanisme et paysage du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations (2016-2019), avec le soutien de la Carene. Pour une approche de l’espace vécu et investi par habitants et copropriétaires, voir : Roy E, Beauparlant C. (2019), « Habiter, co-habiter, agir en commun dans le parc des copropriétés de la Reconstruction à Saint-Nazaire », chapitre du rapport de recherche de l’AAP de recherche en architecture, urbanisme et paysage pour le département du mécénat de la Caisse des dépôts et consignations, Nantes, AAU-CRENAU.
13. Beauparlant C, Roy E. (2020). « Expérimentation de la sociofilmie sur le terrain d’une socio-anthropologie urbaine à Saint-Nazaire », actes du colloque FRESH « Entre méthodologies audio-visuelles et création filmique : postures et apports transdisciplinaires en SHS », Rennes, 26-27 novembre (reporté au 27-28 mai 2021).
14. Le Gales P. (1995). « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, n° 45-1, p. 57-95.
15. Lascoumes P, Le Gales P. (2004). Gouverner par les instruments, Paris, Presse de Sciences Po.
16. Epstein R. (2015). « La gouvernance territoriale : une affaire d’État. La dimension verticale de la construction de l’action collective dans les territoires », L’Année sociologique, n° 65(2), p. 457-482.
17. CEREMA. (2016). L’évolution récente de différents quartiers issus de la Reconstruction. Une recherche comparative, CEREMA Nord Picardie, PUCA, Lille, 106 p.
18. Cette centralité accueille ainsi 13 611 habitants, en 2013. Pour comparaison, le centre-ville reconstruit du Havre accueille 18 683 habitants, sur une surface de 167 ha ; celui de Brest, 10 290 habitants sur une surface de 92 ha (source : CEREMA, 2016).
19. Pour se faire une idée des lignes de forces de ce plan et l’état d’esprit des planificateurs, nous conseillons la lecture de : Le Guen G. (1953). « Aspects économiques et urbains de la reconstruction de Saint-Nazaire », Annales de Bretagne et des pays de l’Ouest, n° 60, p. 259-291.
20. Dossal P, De Gravelaine F. (2010). « Saint-Nazaire, ville port : l’histoire d’une reconquête », Place publique, hors-série, 59 p.
21. Prelorenzo C. (2011). « La ville portuaire, un nouveau regard. Évolutions et mutations », Rives Méditerranéennes, n° 39, p. 13-22.
22. Valentie L. (2017). « La revitalisation des centres-villes de la reconstruction : les enjeux du renouveau du parc individuel ancien. L’exemple des maisons du centre-ville nazairien », Mémoire de Master 2, Ville et Territoire, université de Nantes.
23. La tranche des plus de 44 ans progresse dans l’ensemble des centres reconstruits, au détriment des tranches jeunes. À Saint-Nazaire, la population de plus de 75 ans est surreprésentée par rapport au reste de la ville.
24. Op. cit.
25. Extrait du dossier de presse.
26. L’opération bénéficie d’un soutien financier de l’État, avec le programme « ville de demain » et le Plan d’investissement d’avenir (PIA), qui encourage la transition écologique des collectivités locales.
27. Roncayolo M. (1990). La ville et ses territoires, Paris, Gallimard, 288 p.
28. Gravari-Barbas M, Renard C. (2010). « Une patrimonialisation sans appropriation ? Le cas de l’architecture de la reconstruction au Havre », Norois, n° 217, p. 57-73.
29. Extrait du dossier de presse
30. Extrait de la charte d’engagement de l’appel à projets pour la rénovation des copropriétés du centre-ville.
31. Avec une moyenne de sept logements, les copropriétés nazairiennes sont de petite taille, comme à Brest et à Dunkerque, quand cette moyenne s’élève à 31 logements au Havre (source : CEREMA, 2016).
32. Navez Bouchanine F, Valladares L (dir.). (2007). « Villes et best practices », Espaces et sociétés, n° 4, 210 p.
33. Roy E. (2016). « Bonnes pratiques en circulation : enquête sur de nouvelles mœurs de l’action urbaine », dans Bourdin A, IDT J (dir.), L’urbanisme des modèles : références, benchmarking et bonnes pratiques, La Tour d’Aigues, L’aube, p. 139-147.
34. Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés, une priorité des politiques de l’habitat, janvier 2012.
35. Aux aides ANAH proposées dans le cadre du POPAC, s’ajoutent d’autres sources de financement, comme le PIA ville de demain (pour un objectif de 30 logements en BBC rénovation), ouvrant sur la subvention de l’ingénierie et d’une partie des travaux. Les dispositifs de crédit d’impôts, des emprunts comme ceux du Crédit Foncier sont également mobilisables.
36. Haumont B. (2000). « État des questions », Cahiers Ramau, n° 1, p. 41-50.
37. Op. cit.
38. Lascoumes P. (2004). « La Gouvernementalité : de la critique de l’État aux technologies du pouvoir », Le Portique, n° 13-14, 15 p.
39. Op. cit.
40. Extraits de la charte d’engagement.
41. Op. cit.
42. Notre documentaire restitue mieux qu’un écrit ces dimensions sensibles.
43. Lees J. (2014). « Les copropriétés dégradées de l’après-guerre à Marseille : un nouvel habitat social de fait », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 69-84. 
44. Le Garrec S. (2014). « Les copropriétés en difficulté dans les grands ensembles. Le cas de Clichy-Montfermeil », Espaces et sociétés, n° 156-157, p. 53-58.
45. Brisepierre G. (2014). « Comment se décide une rénovation thermique en copropriété ? Un nouveau mode d’organisation de l’habitat comme condition de l’innovation énergétique », Flux n° 96, p. 31-39.
46. Velut S, Ghorra-Gobin C. (2006). « Les rapports public-privé, enjeu de la régulation des territoires locaux », Géocarrefour, n° 81, p. 99-104.
47. Carrel M. (2017). « Injonction participative ou empowerment ? Les enjeux de la participation en France », Les Politiques Sociales, n° 3-4, p. 79-89.
48. Bergel P. (2006). « La ville en devenir : de la ville perdue à la ville retrouvée », compte rendu de colloque (Saint-Lô, 29 septembre-1er octobre 2004), Natures Sciences Sociétés, n° 14(4), p. 416-419.